Incentivada por los altos precios, la escasa presencia del Estado, y la connivencia de autoridades corruptas, la minería informal/ilegal se ha convertido en una de las principales amenazas que enfrenta nuestro país. Entre 300 mil y 500 mil mineros informales operan en el Perú, número que ha crecido de manera exponencial a lo largo de la última década.
Si bien se trata de un grupo heterogéneo, el denominador común es que operan fuera de la ley. Muchos de estos mineros son trabajadores artesanales de pico y pala, pero otros han logrado acumular importantes excedentes y operan a gran escala, utilizando retroexcavadoras, dragas, bombas de succión, volquete y otra maquinaria pesada (Salo et al. 2016).
Nuestra normativa distingue entre minería informal e ilegal. Esta última es la que se lleva a cabo en zonas prohibidas como parques nacionales y zonas de amortiguamiento, así como cuerpos de agua y lechos de ríos, o que utiliza maquinaria que no se corresponde con faenas artesanales. La clasificación de “ilegal” también engloba a aquellos mineros no considerados en el Registro Integral de Formalización Minera (REINFO).
La minería informal/ilegal está presente en todas las regiones del país, siendo la prevalencia más alta en Puno, Madre de Dios, Cuzco, Arequipa, Ica y la sierra de La Libertad y Piura. La inmensa mayoría de los mineros informales se dedican a la extracción aurífera, buena parte faenando en las inmediaciones de parques nacionales y zonas de amortiguamiento en algunos de los santuarios de biodiversidad más ricos del planeta.
A diferencia de sus pares formales, los mineros informales/ilegales trabajan sin instrumentos de gestión ambiental, ni permisos para el uso de agua, en condiciones de inseguridad extremas y con regímenes que vulneran los derechos laborales más elementales (Toledo Orozco, y Veiga 2018). Su supervisión está en principio a cargo de los gobiernos regionales, pero en la práctica estos casi no realizan ningún tipo de fiscalización.
Esta actividad es responsable de 25%-30% del oro que el Perú produce y casi duplica (US$ 2 mil millones) los recursos generados por el narcotráfico (The Global Initiative Against Transnational Organized Crime 2016), alimentando también una larga cadena de actividades ilícitas colaterales. Sus redes alcanzan a políticos, congresistas, alcaldes y funcionarios sin cuya complicidad estos mineros no podrían operar.
Minería ilegal y destrucción
Las consecuencias de la minería informal para el medio ambiente y la salud son devastadoras. De hecho, la principal causa de pérdida de bosques amazónicos en nuestro país es esta actividad. Los mineros informales/legales que operan en las inmediaciones de Madre de Dios son responsables de haber depredado más de 100 mil hectáreas de bosques prístinos, transformando esos territorios en yermos páramos (Caballero et al. 2018). El 70% de esta deforestación se produjo durante la última década.
Buena parte de los mineros informales de Madre de Dios son colonos recientes, llegados durante la última década de otras zonas del país, principalmente procedentes de regiones alto-andinas. La construcción de la carretera transoceánica ha sido instrumental en facilitar la llegada de nuevos contingentes de mineros que se han instalado no solamente en el corredor que se extiende en las inmediaciones del río Madre de Dios; sino también en las zonas protegidas del parque Tambopata-Candamo, llevando a multiplicar por 4 la tasa de deforestación en la zona.
La extracción informal utiliza el mercurio para amalgamar el oro. Se trata de un metal pesado altamente tóxico por sus impactos sobre el medio ambiente y la salud, y cuya importación ha sido restringida en nuestro país. El mercurio tiene un efecto destructivo sobre el sistema nervioso central, respiratorio, digestivo y renal, y sus consecuencias pueden resultar irreversibles si los afectados no reciben tratamiento a tiempo. Los peligros son aún mayores para los niños, en quienes la contaminación está aparejada de la pérdida de capacidades cognitivas y serios problemas de aprendizaje (MINAM 2016).
El mercurio utilizado por los mineros informales/ilegales es liberado al medio ambiente, vaporizado en el aire o vertido indiscriminadamente en los cuerpos de agua y suelos, contaminando todo lo que encuentra a su paso. Según el Artisanal Gold Council, cada año se vierten entre 400 y 800 TM de mercurio al aire, suelo y ríos de nuestra selva, producto de esta actividad.
El Carnegie Institution for Science estima que en Puerto Maldonado el 78% de los adultos tienen niveles de mercurio por encima de los máximos permisibles. Además, el 60% de las especies de peces que se venden en los mercados estarían contaminadas con ese metal. Las poblaciones nativas en las regiones más apartadas de nuestra Amazonia ya están contaminadas con mercurio, por efectos de la introducción del metil-mercurio en las cadenas tróficas.
En la minería filoniana que se desarrolla en la costa y sierra, los estragos ambientales son igualmente alarmantes. En este caso, el mineral se traslada desde las operaciones informales/ilegales hasta los molinillos donde el material es triturado y luego a las plantas de beneficio improvisadas, donde es tratado con cianuro, material altamente tóxico, en pozas sin cobertores impermeables. El desmonte y los relaves se disponen sin ninguna medida de manejo de las filtraciones ácidas, o -peor aún- se vierten directamente a los cuerpos de agua.
La conexión boliviana
El mercurio no se utiliza en los procesos productivos de la minería formal y en la actualidad nuestro país no registra producción primaria de este metal. Es más, uno de los compromisos que asumimos al adherirnos al Convenio de Minamata, que busca regular la producción y el comercio de esta sustancia, fue precisamente el de controlar la importación de mercurio. Así, desde hace un par de años, este flujo prácticamente ha cesado.
La totalidad del mercurio que usan los mineros informales peruanos ingresa ilegalmente de Bolivia a través de Puno, desde donde llega a Cuzco, Madre de Dios, Arequipa, e Ica, para luego seguir hasta Piura y, más recientemente, al departamento de Amazonas. El mercurio ingresa utilizando las mismas rutas que el contrabando de mercadería, camuflado en camiones o a través del comercio hormiga.
El crecimiento sostenido de las importaciones bolivianas de mercurio procedente principalmente de México guarda relación directa con el crecimiento de la minería informal en nuestro país. En esa misma línea se confirma el trasiego de oro ilegal peruano que se estaría exportando desde Bolivia para evadir controles en nuestro país. Se estima que esos despachos podrían representar casi la mitad del total del oro producido en Puno.
La laxitud que en el manejo de este tema mostraba el recientemente depuesto presidente Evo Morales, obedecía al importante apoyo que este tenía de las cooperativas mineras informales bolivianas y el cartel de importadores de mercurio que abastecen la cadena del oro ilegal. Lamentablemente, a pesar de diversos intentos de coordinación intergubernamental, fue imposible lograr el respaldo boliviano para combatir el comercio ilegal de mercurio. Lo paradójico del caso es que este país también es firmante del acuerdo de Minamata.
Vínculos con el crimen organizado y actividades ilícitas
La minería aurífera ilegal se ha convertido en uno de los conductos preferidos de los narcotraficantes para lavar sus ingresos, inyectando los recursos generados por esta actividad al financiamiento de mineros informales/ilegales, para después ingresar el oro extraído a las cadenas formales de comercialización y exportación. Uno de los casos más emblemáticos de esa vinculación sería el de Peter Ferrari, a quien desde la década del 90 se le ha vinculado con minería ilegal, narcotráfico y lavado de dinero y a quien se ha relacionado con la exportación de 13 toneladas de oro ilegal valorado en más de US$ 600 millones (Bhave 2019).
Otro vínculo igualmente perverso es el de esta actividad y la trata de personas. Mujeres y menores de edad de distintas partes del Perú son reclutados con falsas ofertas laborales para trabajar contra su voluntad en establecimientos nocturnos y bares, en zonas donde operan estos mineros (The Global Initiative Against Transnational Organized Crime 2016). La intervención en La Pampa a principios de años permitió el rescate de 120 mujeres, incluyendo a varias adolescentes, víctimas de la trata (Salazar et al. 2019).
De otra parte, los regímenes laborales de la minería informal/ilegal se prestan a formas extremas de explotación. Este es el caso del “cachorreo”, sistema mediante el cual los mineros contratados trabajan 28 días para el patrón de la operación en contraprestación por el derecho de quedarse con el oro que encuentren trabajando 1 o 2 días por su cuenta en zonas de la concesión que el propio patrón define (Wieland 2019). El “pallaqueo” es otra modalidad laboral, de las peores, en la cual las mujeres y niños, se dedican a extraer el mineral existente en los botaderos o relaveras, en condiciones de enorme inseguridad y expuestos a la contaminación.
De otra parte, en la minería informal/ilegal filoneana es común la contratación de adolescentes para labores extractivas en socavón (SPDA 2014). Igualmente, en Huepetuhe, Madre de Dios, se registran otras formas de explotación como el “enganche”, mediante el cual el contratista paga adelantos y retiene los documentos de los mineros, obligándolos a soportar condiciones de trabajo deplorables (Mosquera 2006).
Igualmente preocupantes son los nexos entre la minería informal/ilegal y la corrupción (Damonte 2018). Este año, la policía detuvo a siete funcionarios del Gobierno Regional de Madre de Dios, por recibir coimas en el proceso de formalización minera. En la misma región, la policía detuvo el año pasado al comandante que dirigía la División de Investigación Criminal por sus nexos con una organización vinculada a la trata de personas.
Las redes de mineros informales han venido infiltrando con éxito los distintos órganos del Estado, ampliando su influencia sobre la política (Cortés-McPherson 2019). Hay varios ex congresistas y gobernadores provenientes de las filas de la minería informal/ilegal o que mantienen estrechos vínculos con la misma. Un miembro del anterior Congreso presentó un proyecto que planteaba modificaciones en la Ley contra el Crimen Organizado y el Código Penal, con el fin de que quienes cometan el delito de minería ilegal no sean investigados o procesados como miembros de organizaciones criminales. El año anterior, durante la campaña electoral, Keiko Fujimori firmó un compromiso con mineros informales y ofreció derogar los decretos que, a su criterio, “obstaculizaban y criminalizaban” sus actividades.
El fracaso de la formalización
En el 2011 se estableció por primera vez un marco legal para el proceso formalización. Con ese fin, se incorporaron una serie de requisitos aplicables a aquellos mineros artesanales que desearan regularizar sus actividades, incluyendo la presentación de una declaración de compromiso; la acreditación de titularidad o contrato de explotación sobre la concesión minera y terrenos superficiales; autorización de uso de agua por parte de la ANA; y aprobación del instrumento de gestión ambiental correctivo (MINAM 2016).
En el 2016 se crea el Registro Integral de Formalización Minera (REINFO), que acoge a aquellos que, habiendo suscrito la declaración de compromisos, son partícipes del proceso formalizador. Es importante precisar que las normas aprobadas establecieron un plazo de 24 meses para culminar el proceso, periodo que ha sido prorrogado en múltiples ocasiones, hasta llegar al 2021.
Más allá de los buenos esfuerzos e intenciones desplegadas desde el gobierno, el proceso en curso no ha funcionado. Según el MINEM hay más de 54 mil derechos mineros inscritos en el REINFO, de los cuales solo el 3% ha podido culminar la formalización. En el caso de Madre de Dios, hay 4,500 registros, de los cuales 26 corresponden a 113 mineros que lograron culminar con el proceso. Por lo demás, es importante precisar que estamos frente a un fracaso compartido, pues la misma figura se da en el resto de países de la región, donde la formalización también se ha ensayado con escaso éxito (Marshall y Veiga 2017)
Las razones que explican esta situación son múltiples y guardan relación con la complejidad del proceso y los enormes escollos para cumplir con los distintos requisitos que la norma plantea. Para comenzar, el 80% de los mineros informales no son titulares de las concesiones (Wieland 2019), buena parte de las cuales, en la zona de selva, se sobreponen a concesiones otorgadas con fines agrícolas. Además, la inmensa mayoría de los informales trabajan en predios invadidos, por lo que resulta inviable formalizarlos. En muchos casos, los mineros informales han obtenido contratos de explotación sobre concesiones o terrenos superficiales de terceros por las presiones ejercidas a través de las amenazas de bloqueos o tomas de campamentos de las empresas formales (Escobar 2013).
De otra parte, a pesar de que las autoridades simplificaron y relajaron algunos de los requerimientos para la aprobación del IGAC, los mineros informales no tienen la voluntad o capacidad de adoptar medidas que aseguren el cumplimiento de la legislación ambiental vigente y la adopción de medidas que contribuyan a identificar, prevenir y minimizar el impacto nocivo de las actividades que realizan sobre la flora, fauna y ecosistemas de las zonas donde laboran; y menos de la remediación de los impactos existentes como resultado de sus actividades anteriores.
Por lo demás, no existen incentivos de ninguna índole para que los mineros informales completen el esfuerzo. El mero registro en el REINFO protege sus actividades y los libra de cualquier tipo de acción sancionadora. De hecho, si bien la fiscalía de delitos ambientales ha iniciado un gran número de investigaciones, solo en enero de este año se logró en Ucayali la primera sentencia firme contra un minero ilegal.
¿Qué podemos hacer?
Para avanzar en la formalización y lucha contra la minería ilegal, hace falta repensar la estrategia que el gobierno ha estado siguiendo hasta el momento, rediseñar el esquema y colocar el foco en los otros componentes de la cadena que han sido ignorados. En ese sentido, el Estado debiera abocarse a combatir los principales estragos de la minería informal/ilegal, trabajando tanto en la institucionalidad, como en la oferta y la demanda.
Institucionalidad
En lo que atañe al proceso de formalización, resulta importante repensar el mismo de forma que se puedan aliviar los procedimientos y tener un esquema que pueda agilizar y dinamizar el registro. En esa línea, resulta fundamental depurar el REINFO y asegurar que el mismo se corresponda realmente a operaciones artesanales. Relacionado a lo anterior, debe evitarse la prórroga de plazos, so riesgo de generar incentivos perversos para incumplir las distintas etapas del proceso.
Del mismo modo, se debiera redefinir los umbrales para la pequeña minería y minería artesanal, cuyos alcances (2 mil hectáreas para la primera y mil para la última) resultan sumamente altos, y obedecen sobre todo a la realidad de la costa y sierra, y no a la minería de placeres o aluvial. Esto facilitaría la actuación de aquellas entidades públicas que actualmente no pueden intervenir porque no tienen las competencias para hacerlo.
La experiencia ha demostrado ampliamente que las regiones no tienen la capacidad para supervisar la minería artesanal y pequeña minería, cuyos principales agentes han tenido éxito capturando las administraciones locales. Además, la descentralización de estas funciones ha roto el principio de coherencia en materia de políticas públicas, algo que debe revertirse cuanto antes, a fin de entregarle la responsabilidad para la supervisión y fiscalización a aquellos órganos públicos, como la OEFA, que a lo largo de los últimos años han ido ganando importantes capacidades.
Oferta
Como ya he señalado, una de las principales amenazas planteadas por la minería informal/ilegal está directamente vinculada al uso indiscriminado de mercurio. En ese sentido, el primer eje de esta intervención debiera pasar por prohibir su uso, algo que ya se ha hecho en otros países como Colombia. Más importante aún, el acento debe estar puesto en combatir el contrabando de mercurio, reforzando las capacidades de la fiscalía y la policía en Puno. La salida de Evo Morales de la presidencia de Bolivia abre una oportunidad interesante para la cooperación internacional. También debiera explorarse vías de colaboración con Chile, pues el mercurio finalmente entra a Bolivia desde puertos de ese país.
En paralelo, el MINEM debiera desarrollar campañas informativas que levanten los bajos niveles de conocimiento de los mineros respecto de los riesgos que el uso del mercurio entraña para su salud y la de sus familias (Smith 2019). En paralelo, es importante impulsar la capacitación técnica en el uso de tecnologías limpias para la extracción de oro, impulsando proyectos demostrativos (Veiga et al. 2015). Para ello se cuenta con el respaldo de la cooperación técnica internacional, que ya ha implementado varios programas de apoyo al sector. Frente a la falta de mercurio, tarde o temprano los mineros que quieran permanecer en la actividad adoptarán las tecnologías alternativas.
Otro ámbito de intervención guarda relación con el control del resto de la cadena de abastecimiento de la minería informal/ilegal. No solamente me refiero a la venta masiva de combustible, sino también a la provisión de maquinaria pesada, el transporte de mineral en volquetes y el aprovisionamiento de otros insumos que debieran ser objeto de control fiscal y policial.
Demanda
No basta con las labores de interdicción contra los ilegales, sino que el seguimiento debiera recaer también sobre las plantas de procesamiento, acopiadores e intermediarios. En el caso de la minería filoniana en la costa y sierra, no es difícil identificar los centros informales donde se procesa el mineral. El mayor control también debiera hacerse extensivo a aquellas plantas de beneficio reconocidas que mantienen actividades informales.
La expansión de la minería informal/ilegal ha estado acompañada de la proliferación y el crecimiento de un importante grupo de intermediarios que se dedican a la compra del oro y su blanqueo a través de distintos canales de comercialización. Este eslabón de la cadena es el que mayores excedentes extrae (Crandall 2012) y el responsable en buena cuenta del financiamiento de esta actividad. En ese sentido, resulta fundamental apuntalar los esfuerzos en curso para fiscalizar las actividades de estas empresas.
De otra parte, sabemos que las refinerías suizas y norteamericanas son las principales compradoras de oro peruano, y que estas vienen manifestando una importante preocupación por las condiciones sociales y ambientales en las que se produce el oro que adquieren. De hecho, Metalor Technologies, integrante suiza de la London Bullion Market Association y una de las mayores refinerías de oro del mundo, anunció en junio el cese de sus operaciones con la minería artesanal peruana luego de que se revelará sus vínculos comerciales con Minerales del Sur (Minersur), investigada por lavado.
A partir del 1 de enero del 2021 entrará en vigor la nueva legislación de la Unión Europea sobre metales de conflicto, la misma que incluye el oro como uno de los metales a ser monitoreado y respecto de cuyo aprovisionamiento las empresas deben realizar una diligencia debida, a fin de garantizar la idoneidad de toda la cadena de abastecimiento. EE.UU. ya tiene una legislación parecida, aunque acotada a la zona de los grandes lagos en África.
En ese sentido, se podría trabajar en la elaboración del sello Oro Limpio del Perú—OLP, que acredite que el oro exportado ha sido elaborado con tecnologías ambientalmente amigables, libres del uso de mercurio. A diferencia de sellos como Fairmined y Better Gold Initiative ensayados con escaso éxito en el pasado, este esquema no buscaría certificar que el oro exportado haya sido producido por mineros que cumplen con todos los requisitos que el proceso de formalización exige[1]. El esquema se centraría en combatir el principal problema: el uso de mercurio; con cargo a ir incorporando los otros elementos de la formalización de manera paulatina.
La gestión del sistema requeriría de la participación de un grupo veedor/certificador y un protocolo claramente establecido, a fin de registrar el volumen de oro asociado a cada operación para garantizar la trazabilidad del mineral que se comercialice. Con dicho propósito se podría adoptar alguna de las soluciones blockchain, como TracR o Minespider, que ya se vienen implementando para la comercialización de piedras preciosas y que permitirían darle un seguimiento detallado y garantizar la autenticidad del oro certificado en todas las etapas del proceso de comercialización.
Por sus características, el oro comercializado con el sello Oro Limpio del Perú, comandaría un premio sobre el precio de mercado. El diferencial recibido por los pequeños productores serviría para solventar los costos de la acreditación. Con el tiempo, el sistema podría perfeccionarse para ir incorporando otros requisitos de parte de los productores participantes.
Conclusiones
La minería informal/ilegal se ha convertido en uno de los principales desafíos que enfrenta el país. Su crecimiento vertiginoso a lo largo de la última década, alimentado por los altos precios del oro y facilitado por la débil presencia del Estado en el territorio nacional y la complicidad de autoridades corruptas, es responsable de la contaminación y destrucción de vastas extensiones de bosques tropicales en algunas de las zonas más bio-diversas del planeta. Además, se trata de una actividad que se ha convertido en una de las plataformas más usadas por el narcotráfico para el lavado de sus activos, manteniendo fuertes nexos con otras actividades ilícitas como la trata de personas, el trabajo infantil y las peores formas de explotación laboral.
A fin de atajar los problemas y desafíos que la minería informal/ilegal plantea hace falta adoptar una estrategia integral que no se agote en la interdicción y que ataque los otros eslabones de la cadena. De allí la importancia de asumir un abordaje que incluya medidas en tres frentes: fortalecimiento institucional, oferta y demanda. En esa misma línea, planteo desarrollar un sello distintivo, “Oro Limpio del Perú”, que permita acreditar que el oro comercializado ha sido extraído sin utilizar mercurio, encarando así uno de los principales problemas asociados a esta actividad.
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[1] Para una revisión de los principales esquemas de certificación internacional ver “Global Trends in Artisanal and Small Scale Mining” (Intergovernmental Forum on Mining, Minerals, Metals and Sustainable Development, 2017). Ver también “The emergence of conflict-free, ethical and Fair Trade mineral supply chain certification systems” (The Extractive Industries and Society, enero 2018).
