En su post de la semana pasada, Pablo de la Flor analizaba la propuesta de una nueva ley General de Minería para el Perú, propuesta impulsada por los gobernadores de las regiones del sur del país, abiertamente de izquierda y opositores a la gran minería. Como complemento, hoy analizo la informalidad en el sector minero.
El Perú es uno de los países de la región con mayor informalidad. El sector informal, constituido por el conjunto de empresas, trabajadores y actividades que operan fuera de los marcos legales y normativos que rigen la actividad económica alcanza al 72% de la PEA. Ello implica que el segmento que pertenece al sector informal está al margen de las obligaciones tributarias, opera sin los permisos, licencias y autorizaciones requeridos por ley, y no cuenta con las protecciones y servicios que el estado puede ofrecer[1][i] (De Soto, 1989). La informalidad además implica que parte de los insumos que se utilizan en las actividades son obtenidos en el mercado ilegal (mercado negro), con los consiguientes costos de transacción que ello conlleva. Se calcula, por ejemplo, que la dinamita para usos mineros en el mercado informal cuesta 2,5 veces más que en el mercado formal.
La informalidad en el caso peruano es producto de la combinación de servicios públicos deficientes, de un régimen normativo opresivo y de la débil capacidad de supervisión y ejecución del estado. Contribuye además, el bajo nivel educativo y las estructuras productivas primarias.[2]
El sector minero es la principal fuente de divisas en el Perú. De acuerdo con el acumulado de enero a noviembre de 2018, la inversión total en el sector fue de US$ 4,847 millones. El valor de las exportaciones minero metálicas representó el 56.9% del valor total exportado; a su vez, los productos minero no metálicos representaron el 1.4% de este total. Mientras que las transferencias a las regiones por Canon, regalías, y derecho de vigencia y penalidad, generados por la actividad minera, ascendieron a 4,843 millones de dólares, monto que representa un aumento del 47% sobre el 2017[3].
Una parte importante de la actividad minera se realiza a pequeña escala, donde se explotan yacimientos con tecnologías sencillas e insumos domésticos. Actualmente, existen alrededor de 500,000 pequeños mineros y mineros artesanales en el Perú, pero se calcula que la actividad económica minera alcanza de manera directa e indirecta a unos cinco millones de peruanos. Los mineros artesanales no se dedican exclusivamente a la minería, suelen ser también agricultores y ganaderos. Ellos varían de una actividad a otra dependiendo del precio de los productos y sus necesidades puntuales (De Soto). Por ello, la minería artesanal tiene un potencial importante para contribuir al desarrollo nacional mediante la generación de empleo, reducción de pobreza, desarrollo local e ingresos fiscales. Sin embargo, la mayoría de estas actividades se realizan en el sector informal.
Las operaciones a pequeña escala se encuentran en áreas geográficas aisladas, donde el Estado difícilmente puede ejercer control; y donde el acceso de la población a servicios públicos es limitado. Los pequeños mineros tienen poco conocimiento sobre geología, ingeniería de minas y contaminación ambiental. Trabajan con equipos inadecuados y utilizan quimbaletes y mercurio para el procesamiento del oro, lo que causa daños irreparables al medio ambiente y a la salud de los pobladores. Cabe señalar que las operaciones de pequeña minería y minería artesanal suelen involucrar a toda la familia (mujeres y niños) exponiendo a todos a condiciones de seguridad e higiene deficientes y con alto grado de contaminación.
La informalidad genera una asignación deficiente de recursos, excluyendo a aquellos que se desarrollan en este sector de las ventajas de la legalidad: la protección policial y judicial, el acceso al crédito formal, y la capacidad de participar en los mercados internacionales. Obliga además a que se utilicen canales irregulares para la adquisición de insumos y la distribución de bienes y servicios[4]. Además, se debe desviar recursos constantemente para encubrir las actividades ilegales; ello se hace a través de sobornos a funcionarios públicos así como pagos a organizaciones y bandas criminales para garantizar seguridad.
La pequeña minería y la minería artesanal acceden a insumos y explosivos de uso minero en el mercado negro, no tienen acceso al sistema financiero formal y gran parte de sus ingresos son destinados a sobornos a autoridades. El Estado Peruano ha desarrollado diversos esfuerzos para minimizar estos riesgos en el sector minero; de esa manera, se declaró de interés nacional la reestructuración del proceso de formalización de las actividades de la pequeña minería y minería artesanal y se establecieron disposiciones para el proceso de formalización minera integral, a efectos de que este sea coordinado, simplificado y aplicable al ámbito de todo el territorio nacional. Así se buscaba favorecer el desarrollo de la pequeña minería y la minería artesanal, haciéndola más productiva y atractiva a las inversiones, a través de la formalización.
Para ello se creó un régimen simplificado y el Registro Integral de Formalización Minera (REINFO), que daba a los mineros registrados hasta julio de 2020 para lograr su formalización. En el REINFO, que se cerró en Julio 2017, existen 54,436 registros; de esos, solo 1400 han logrado culminar el proceso de formalización. Esto es el 2.5% del total de inscritos. Ello pese a que a fines de enero de este año el Ministro de Energía y Minas se comprometió a formalizar para fines del 2019, 10,000 nuevos mineros informales[5]. Los mineros inscritos en el REINFO encuentran tres barreras para continuar el proceso: la falta de información, los requisitos técnicos y el costo. Mientras que la debilidad del Estado Peruano y su falta de capacidad de supervisión hace que no existan incentivos para que los mineros continúen con el proceso de formalización. Al no haber incentivos, los pequeños mineros y los mineros artesanales prefieren seguir desarrollando sus actividades como siempre lo han hecho: al margen de la legalidad, al considerar que esta es demasiado costosa.
Con el objetivo de limitar el comercio de minerales obtenidos de manera ilegal, el Estado Peruano exige la trazabilidad del mineral: esto es demostrar de que concesión salio el mineral y las autorizaciones legales para explotarlo. El REINFO garantiza a los pequeños mineros y mineros artesanales esa trazabilidad. Por ello, el REINFO utiliza coordenadas UTM que le permite a los mineros operar formalmente en el área de una concesión determinada. Sin embargo, pervirtiendo el objetivo de formalidad, los REINFOS son utilizados, en la práctica, para darle trazabilidad a minerales extraídos de manera ilegal en concesiones ajenas a las que le han sido asignadas a los mineros en vías de formalización, concesiones donde los mineros artesanales no cuentan con autorización para trabajar. Considerando, la debilidad del Estado peruano y su falta de capacidad de supervisión el REINFO está siendo utilizado para incluir en la economía formal el producto de actividades ilegales.
Más aun, los mineros informales se oponen e impiden el desarrollo de actividades de pequeña minería formal en su área de operación. Ello en el entendido de que las empresas formales traen consigo la presencia del Estado; que implica supervisión y fiscalización de las actividades mineras, lo que representa un riesgo para los mineros informales.
Por otro lado, las políticas internas de la administración tributaria estarían jugando a favor de la informalidad. Siendo que en su mayoría los mineros informales se dedican a la extracción del oro, las empresas formales que se dedican a la explotación de este metal están altamente reguladas. La devolución del IGV en el caso de pequeños productores mineros (PPM) tiende a tomar mucho más del plazo promedio para otras actividades exportadoras, al levantar banderitas rojas (red flags) dentro de la administración tributaria. La demora en la devolución del IGV podría llegar a descapitalizar a los PPM, sacándolos del mercado o impulsándolos hacia la informalidad. Es importante resaltar que el sistema financiero formal no financia estas actividades al considerarlas de alto riesgo, por lo que el acceso al financiamiento suele provenir de administradores de fondos privados, donde el precio del dinero es mucha más alto que en el mercado financiero.
En este contexto, el Estado peruano acaba de reabrir el Registro Integral de Formalización Minera, para admitir, durante el plazo de 120 días, a pequeños mineros y mineros artesanales que no lograron acceder al registro con anterioridad. Esto, sin los incentivos necesarios para lograr culminar el proceso de formalización, podría generar incentivos perversos, contribuyendo a un mayor empoderamiento de los mineros informales y un mayor ingreso de minerales ilegales a la economía peruana. Con los costos que ello representa para el Estado y la sociedad. Cabe resaltar que la minería informal es una actividad altamente rentable. Siendo que las actividades ilegales que rodean a la minería informal no se limitan a la venta de insumos y dinamita, incluyen financiamiento ilegal, grupos de crimen organizado que extorsionan a los mineros, sobornos y tráfico de mujeres y niños para la prostitución, entre otros. En lugares donde no hay Estado, estas actividades proliferan rápidamente sin autoridades que protejan a las víctimas ni a las comunidades ubicadas alrededor de las zonas de explotación minera, debilitando el tejido social y la poca institucionalidad existente.
Adicionalmente, las actividades informales mineras utilizan y congestionan la infraestructura pública sin contribuir con los ingresos tributarios necesarios para abastecerla. La existencia de un sector informal de gran tamaño implica un menor crecimiento de la productividad[6].
Por ello, la informalidad en el sector predomina cuando el marco legal y normativo es opresivo, cuando los servicios ofrecidos por el gobierno no son de gran calidad, y cuando la presencia y control del Estado son débiles. En el caso peruano, los niveles de exigencia para ingresar a la formalidad son imposibles de lograr a pequeña escala (permisos, niveles de seguridad, procesos y documentación, requerimientos técnicos de equipos, capacitaciones, sobrecostos laborales, etc.) Tal como señala Norman Loayza, existe una correlación en todas las mediciones sobre informalidad: por un lado, la informalidad se correlaciona en forma negativa con la ley y el orden, la libertad económica y el grado de escolaridad alcanzado. Mientras que, el nivel de informalidad disminuye cuando la ley y el orden, la libertad económica y el nivel educativo aumentan. El impulso a la formalización minera requiere necesariamente de la presencia del estado en zonas mineras supervisando y sancionando las actividades informales, y contribuyendo a la capacitación de los pequeños mineros y mineros artesanales. Pero requiere también establecer condiciones mínimas deseables, simplificar los mecanismos de control y los tramites, buscar formas agiles de mercado, financiamiento y trazabilidad. La ley general de minería actual constituye una barrera a la formalidad de los pequeños mineros y mineros artesanales e impone costos de transacción bastante altos a los pequeños productores mineros (PPM), por ello es necesario mejorarla.
[1] De Soto, Hernando, 1986. “El Otro Sendero. La Revolución Informal” Editorial Barranco
[2] Norman Loayza, “Causas y consecuencias de la informalidad en el Perú” Revista de Estudios Económicos. Banco Central de Reserva del Perú
[3] Boletín Estadístico Minero. Edición 31. Enero 2019. Ministerio de Energía y Minas.
[4] Vid nota 2
[5] Declaraciones del Ministro de Energia y Minas Francisco Ismodes: en foro “Competitividad y Productividad hacia un Perú Moderno e Inclusivo” https://www.gob.pe/institucion/minem/noticias/25065-mem-planea-formalizar-a-10-mil-pequenos-mineros-y-mineros-artesanales-durante-el-2019
[6] Vid nota 2
