Pocas coyunturas resultan tan inconvenientes como la actual para plantear la revisión de un tema tan relevante para el desarrollo del país, como es la Ley General de Minería (LGM). Recordemos que el anuncio fue realizado por el Presidente en su mensaje de 28 de julio en respuesta al pedido realizado por un grupo de gobernadores del sur en el contexto de las protestas asociadas al otorgamiento de la licencia de construcción del proyecto Tía María.
El deterioro económico global, la ralentización de nuestro crecimiento, y el clima interno de crispación política y conflictividad social, además de la incertidumbre asociada al posible adelanto de elecciones, plantean un escenario poco propicio para la discusión ponderada de un asunto que debiera ser canalizado técnicamente, sin el apasionamiento de las contiendas partidarias y las urgencias de calendarios electorales.
Si nos atenemos a los distintos pronunciamientos de los gobernadores, son varias las consideraciones que estarían condicionando el requerimiento de una nueva LGM, a saber: la necesidad de atajar la conflictividad social, la supuesta escasa contribución de la minería a la recaudación fiscal, y la necesidad de fortalecer la fiscalización ambiental de las empresas mineras.
Conflictividad
Según los últimos informes de la Defensoría del Pueblo, los conflictos mineros activos vinculados a temas ambientales y sociales han experimentado un repunte este año, llegando a 62 en agosto (de un total de 93 conflictos socioambientales activos). Si bien es cierto se trata de un número importante que merece una atención y respuesta especial, es importante no perder de vista que la inmensa mayoría de las más de 1,000 unidades mineras formales peruanas no están afectadas por la ola de conflictividad reportada por la Defensoría.
Si bien la preocupación por posibles afectaciones ambientales resulta altamente movilizadora, en el grueso de las instancias, sobre todo las de mayor intensidad, las disputas tienen un carácter eminentemente redistributivo, con las comunidades exigiendo mayores compensaciones o acceso a bienes públicos básicos.
Vista así, resulta evidente que la conflictividad no se puede resolver a través de modificaciones normativas como las propuestas por los gobernadores del sur. Para enfrentarla, hace falta atacar la raíz del problema y paliar la enorme frustración ciudadana generada por la persistente falta de acceso a servicios básicos que el Estado ha sido incapaz de proveer a pesar de la bonanza de recursos generados por la minería esta última década: cerca de S/ 40 mil millones transferidos a los gobiernos subnacionales. Estos últimos apenas han podido ejecutar el 65% de lo presupuestado.
En ese sentido, la conflictividad guarda estrecha relación con las limitaciones del Estado para cerrar las brechas sociales con los cuantiosos recursos del canon en aquellos lugares donde opera la minería. La persistencia de esos déficits se constituye en el principal caldo de cultivo del que se alimentan las disputas. Si queremos que estas disminuyan, es necesario fortalecer las capacidades públicas y acercar los recursos más a las comunidades, algo que podría atenderse a través de la modificación de la ley de canon sin necesidad de introducir cambios a la LGM.
Fiscalidad
Contrariamente a lo que han venido señalando reiteradamente algunos detractores del sector, la minería es una de las actividades productivas que más contribuye en la generación de tributos internos (10.7% promedio de la recaudación por este concepto en los últimos 10 años) y participación en el PBI (8.8% promedio en el mismo periodo). En ese sentido, el aporte tributario de la minería resulta superior al promedio de sectores.
En nuestro país la minería, como el resto de las otras actividades económicas, está grabada con el impuesto a la renta y los impuestos a la distribución de utilidades. En el caso de aquellas empresas que optaron por los regímenes de estabilidad tributaria, se incluye una carga adicional de 2% sobre la renta. A ello hay que sumar otras cargas particulares como las regalías y el Impuesto Especial a la Minería (IEM o GEM), además de la participación de los trabajadores en las utilidades.
Según un reciente estudio del Instituto Peruano de Economía, la carga total que enfrenta en nuestro país una empresa minera con ingresos netos equivalentes al 30% de sus ventas, llega al 47% de ese total. Esta carga es claramente superior a la de nuestros otros competidores mineros, incluyendo Chile (41%), Canadá (36%) y Australia (44%). Incrementar, como plantean los gobernadores, la tasa tributaria del sector a 80% erosionaría irreparablemente la competitividad de la industria.
Fiscalización ambiental
La propuesta de los gobernadores del sur de trasladar la fiscalización ambiental a instancias regionales resulta especialmente cuestionable, si se considera el gran desarrollo institucional logrado en dicha materia a lo largo de la última década con la puesta en marcha de entidades especializadas como OEFA y SENACE, cuya actuación ha permitido que el Perú sea reconocido como uno de los países de mayor avance en ese frente en la región.
Por lo demás, conviene no perder de vista que la minería en nuestro país es una de las actividades más reglamentadas y supervisadas. Para mayores referencias, durante los últimos 5 años, las empresas mineras han sido objeto de más de 3 mil fiscalizaciones ambientales. Esta situación contrasta con lo que viene ocurriendo con la pequeña minería, donde la supervisión está a cargo de los gobiernos regionales.
Más allá de los tres temas mencionados, se han planteado algunas otras propuestas que resultan altamente inconvenientes y que causarían un serio retroceso en la industria. Específicamente, los gobernadores del sur han propuesto la creación de una empresa minera estatal, olvidando la terrible experiencia del país con este tipo de entidades cuyos déficits operativos, en la década de los ochentas, gatillaron el fenómeno hiperinflacionario que nos llevó al deterioro económico y a una de las peores crisis de nuestra historia.
Una cuestión de circunstancias
En lo económico, coyuntura no podrían ser peor para revisar la LGM. Y es que a nuestro ralentizado crecimiento hay que sumar el deterioro del entorno internacional, producto de la contienda comercial que enfrenta a EE.UU. y China. El crecimiento industrial de China, nuestro principal socio comercial y el mayor comprador de nuestros minerales, acusa sus niveles más bajos de los últimos 17 años. No en vano los precios de nuestros minerales apuntan a la baja, situación que podría agravarse en los próximos meses.
En el frente interno, el exacerbado conflicto Ejecutivo-Legislativo y la propuesta de adelanto de elecciones plantean un escenario de crispación política que alimenta la incertidumbre y genera grandes dudas entre los inversionistas.
No hay que ser demasiado perspicaz para saber que en un contexto como el actual, aquellos inversionistas que están considerando embarcarse en nuevas iniciativas en el sector minero peruano revisarán con mayor cuidado sus proyectos, evitando tomar decisiones hasta no tener mayor claridad sobre lo que ocurrirá en el ámbito normativo interno.
Si el ejecutivo insiste con la de revisión normativa, sería importante garantizar que dichos esfuerzos se cifren en perfeccionar de manera acotada aquellos aspectos puntuales del engranaje regulatorio que ya han sido identificados como áreas de mejora por la Mesa Ejecutiva minera que desde el año pasado viene liderando el MEF. Hay que tener mucho cuidado, sin embargo, en pretender resolver por la vía normativa problemas como la conflictividad social, cuyo origen no guarda relación alguna con el marco normativo vigente.
*El autor se desempeña actualmente como Director Ejecutivo de la Sociedad Nacional de Minería, Petroleo y Energía (SNMPE). Los puntos de vista expresados en el artículo no necesariamente representan los de la SNMPE.
