Colombia cerró en el primer semestre de 2018 un gran proyecto impulsado por el Departamento Nacional de Planeación que formuló recomendaciones de política para el tránsito a un modelo de crecimiento verde. En el marco de ese proyecto, estudiamos las necesidades de adaptación de la oferta laboral.[1]
En Colombia los mercados de trabajo operan con distintos niveles de eficiencia a través de regiones y actividades económicas. Las tasas de informalidad y la productividad laboral son heterogéneas entre ramas de actividad y entre departamentos. En particular, las actividades de carácter rural se caracterizan por su baja productividad laboral y por su alto grado de informalidad, comparadas con el promedio nacional. En contraste, otras actividades con potencial verde, como la generación de energía eléctrica o las actividades manufactureras se encuentran en el otro extremo de la distribución por estas medidas. La problemática del mercado laboral no es la misma para todos los sectores que potencialmente aportarían al crecimiento verde.
Cuadro 1. PIB por trabajador ocupado por ramas de actividad(sobre el promedio nacional), 2002 a 2017
Fuente: DANE (Gran Encuesta Integrada de Hogares y Cuentas Nacionales).
Figura 1. Tasa de informalidad por rama de actividad, 2016
Fuente: DANE, Gran Encuesta Integrada de Hogares, 2016 (12 meses).
Lo más notable, sin embargo, es que muchas de las dificultades que se enfrentan no son particulares a lo verde: son ineficiencias del mercado laboral que afectan por igual a sectores con potencial verde y a otros sectores. Sin embargo, el desarrollo de actividades de alto contenido verde, por su novedad, sí es particularmente demandante en términos de flexibilidad de la oferta de formación de talento humano para ajustarse a demandas emergentes que hoy ni siquiera se imaginan. Por las mismas razones, en combinación con el hecho de que el énfasis verde requiere inversiones que el mercado no necesariamente retribuye en la actualidad, requieren de un impulso centralizado que contribuya a formar la demanda.
Desarrollar mecanismos ágiles para el cierre de brechas entre la oferta y la demanda laboral de los distintos sectores productivos es una necesidad identificada y sobre la que el país viene trabajando desde varios frentes, pero que por lo mencionado aplica de manera más urgente al crecimiento verde. Existen las mesas sectoriales del SENA y los esfuerzos de encuentro entre oferta y demanda del Servicio Público de Empleo. Ambos instrumentos son útiles, pero requieren ajustes y complementos. Por otra parte, vienen adelantándose ejercicios liderados por entidades privadas de identificación de brechas en sectores o ciudades particulares.
El movimiento que ya es perceptible en el sector productivo colombiano hacia lo verde tiene origen en la demanda de los mercados internacionales (nos adaptamos para cumplir con las exigencias de otros mercados) o en la aparición de empresarios / emprendedores líderes que han vislumbrado un modelo de crecimiento distinto y lo están impulsando en sus negocios.
Más allá de los requerimientos específicos actuales de algunos sectores verdes, los mayores retos en correspondencia entre demanda y oferta para el tránsito a un modelo de crecimiento verde son: i) asegurar una institucionalidad que fomente la capacidad de ágil y efectiva adaptación de la formación de capital humano a las emergentes demandas de talento de sectores y actividades verdes, muchos aún por surgir; ii) fomentar la pertinencia de la oferta de formación a las demandas específicas de cada territorio, aprovechando el potencial de desarrollo regional inclusivo de la economía verde, al tiempo que se fomenta la movilidad regional que permite desplazar el talento humano ya existente a donde ya existen las demandas para suplir déficits de corto plazo; y iii) formar trabajadores con mayor capacidad de interacción multidisciplinaria, en todos los niveles de formación (operario, técnico, tecnológico, profesional, y de posgrados), dada la variada demanda de habilidades e interacción entre éstas que caracteriza las iniciativas de crecimiento verde. Los procesos de trabajo serán distintos y el capital humano debe estar preparado para adaptarse a ellos. Los programas de formación deben ajustarse para formar el talento humano en estas habilidades. Esto aplica por igual a todas las áreas de conocimiento e implica un rediseño de la manera en la que se imparten la formación para el trabajo y la educación superior.
Las empresas más grandes, que están mirando hacia los mercados internacionales, tienen incentivos claros, asociados con la rentabilidad de sus negocios, para transformarse hacia lo verde y están en capacidad de formar internamente el capital humano que requieren. Pueden mover capital humano entre filiales, contratar entrenamientos a medida con particulares, y tienen una relación fluida con el SENA que les permite aprovechar los recursos de esta entidad. Pero esto no es así para las empresas medianas y pequeñas, que sí dependen de la oferta de habilidades y capacitación disponibles en el mercado local. El gran reto es asegurar que exista la oferta de capital humano en el mercado para que estás empresas también puedan hacer el tránsito.
Un limitante adicional para que el sector de la formación de capital humano responda a las necesidades de la demanda del sector productivo es la calidad de la formación. La mayor parte de la educación superior se imparte en instituciones sin acreditación de calidad. Más aún, la oferta de formación acreditada está distribuida de manera heterogénea sobre el territorio nacional y suele estar concentrada en las grandes ciudades.
Con los datos existentes no es posible medir la actividad verde de manera efectiva, ni siquiera aproximarse a ella, pues la forma en la que se recolecta y organiza la información no permite identificar actividades y sectores verdes. Éste no es un problema exclusivo de Colombia. Aunque ha habido esfuerzos de concertación internacional para diseñar estándares que permitan adelantar estas mediciones, éstos están aún lejos de llegar a la suscripción de estándares de medición y aún más lejos de llevar a su implementación.[2]
Los problemas de medición dificultan identificar con precisión la oferta actual de programas de educación superior que es afín al crecimiento verde. Una manera de explorar la disponibilidad de oferta de capital humano con habilidades específicas para el crecimiento verde es a partir de los nombres de los programas. En la base de datos del SNIES para 2016 se buscaron los programas que incluyen en su nombre las palabras “ambiental”, “biomasa”, “renovables” y “sostenibilidad” (o sus plurales o partes de ellas). En total se identifican 41 programas de nivel técnico, 449 programas de nivel tecnológico, 524 programas profesionales y 458 programas de posgrado en oferta en el territorio nacional.
No hay elementos para catalogar esta oferta de educación superior como suficiente o insuficiente. En principio, parece comenzar a haber una oferta de programas dirigidos a formar capital humano para transitar a un modelo de crecimiento verde. Sin embargo, y tal como ocurre con respecto a la educación superior en general, solo una parte de los programas que se ofrecen tiene acreditación de alta calidad o es ofrecida por Instituciones de Educación que la tengan. A primera vista el mayor reto vuelve a ser la calidad de la oferta educativa que apalancaría el tránsito al nuevo modelo de crecimiento.
¿Qué rol juega el SENA?
Impulsar una reforma del diseño institucional para la formación para el trabajo en Colombia que haga la oferta laboral adaptable a nuevas necesidades, incluyendo las de crecimiento verde, es prioritario. Repensar el SENA podría ser el legado más importante del gobierno de Iván Duque. Los diagnósticos y las grandes lineas para una reforma efectiva están hace tiempo sonre la mesa.
- Deben separarse el diseño de la política y su implementación y centralizarse el diseño de la política en una sola entidad. En la actualidad, la política para la educación para el trabajo bajo la cual operan las instituciones técnicas y tecnológicas privadas la dicta el Ministerio de Educación Nacional (MEN); la política de formación para el trabajo bajo la cual opera el SENA la definen el SENA mismo y el Ministerio del Trabajo (este último con poca potestad real sobre la actividad del SENA); y la política de formación para el trabajo bajo el cual se materializan las actividades de capacitación que se ofrecen a través de las Cajas de Compensación Familiar la dicta el Ministerio de Trabajo. El traslape de funciones de diseño de política entre entidades genera desorden y mina la capacidad del Estado. Este no es un diagnóstico nuevo.[3] Algunos han propuesto centralizar el diseño de política en el MEN, otros en el Ministerio de Trabajo. Sobre la conveniencia de concentrar al SENA en la ejecución de la política y liberarlo de las tareas de diseño de la misma (ej. las mesas sectoriales), no hay discusión entre los expertos en diseño institucional: las buenas prácticas indican que el diseño de política y la ejecución de políticas y programas no deben estar en la misma cabeza.
- Debe reformarse el SENA, para que esté en capacidad de responder a los retos que plantea el tránsito a un modelo de crecimiento verde. Un reto mayor es cómo optimizar el SENA para hacerlo más efectivo. Hay acuerdo con respecto a que en el caso de esta entidad no se trata solo de hacer pertinente la formación y que es necesario reformar la institucionalidad porque el SENA está sobrecargado de responsabilidades distintas a la de la formación para el trabajo y esto le resta capacidad de respuesta a las necesidades de formación del sector productivo, es desarticulado a su interior y está politizado; y opera desarticuladamente de las demás IES cuando es necesario que operen bajo un mismo norte y reciban las mismas señales acerca de la formación que demanda el sector productivo. Algunos lineamientos para la reforma son los siguientes:
- Concentrar al SENA exclusivamente en la oferta de formación de capital humano. No debe haber mesas sectoriales bajo su sombrilla, y debe rediseñarse el esquema de certificación de calidad de los programas del SENA para que no sea el mismo SENA quien imparta la formación y certifique su calidad; en este proceso se debe involucrar al sector empresarial, receptor del producto de esta entidad.
- Reasignar el presupuesto actual del SENA de acuerdo con la redistribución de funciones mencionada atrás.
- Reducir la oferta de programas del SENA y concentrarla en los que son pertinentes, dando flexibilidad al interior para ajustar contenidos. Hay que cerrar unos programas y ordenar el resto. Debe revisarse la normatividad que reglamenta la creación de nuevos programas de formación y la modificación de currículos de modo que el proceso para adaptar la oferta de formación a las necesidades de la demanda tenga agilidad de respuesta.
- Asegurar que el SENA ofrezca programas basados en la ventaja comparativa de los municipios, explotando las propiedades particulares de cada región. La oferta de programas no debe ser uniforme en todo el territorio nacional sino particular a las distintas necesidades del sector productivo local en cada territorio. Adicionalmente, hay programas pertinentes que no tienen acogida por parte del sector privado de formación en capital humano porque no son rentables. Este tipo de programas los debe ofrecer el SENA. A través de la formación, el SENA genera equidad porque puede llegar a lugares y personas que el sector privado no tiene incentivos para atender. Esto hace parte del rol que debe asumir.
[1] El capítulo completo sobre productividad laboral y capital humano para el crecimiento verde, desarrollado en el marco de la Misión de Crecimiento Verde, se encuentra aquí.
[2] Georgeson, L., Maslin, M., & Poessinouw, M. (2017). The global green economy: a review of concepts, definitions, measurement methodologies and their interactions. Geo: Geography and Environment Journal, 4(1), 1-23. https://doi.org/10.1002/geo2.36
[3] Ver por ejemplo, C. Medina y J.E. Saavedra (2014) “Formación para el trabajo en Colombia” en Equidad y Movilidad Social: Diagnósticos y Propuestas para la Transformación de la Sociedad Colombiana (Compiladores Armando Montenegro y Marcela Meléndez). Ediciones Uniandes.
