Políticas anticorrupción en Chile: ¿Cómo estamos?

Una revisiA?n rA?pida de noticias recientes sobre corrupciA?n en Chile dista mucho de ser alentadora. FalsificaciA?n sistemA?tica de evidencia y un fraude por miles de millones de pesos en Carabineros; irregularidades recurrentes y falta de control en el uso de recursos en varios municipios (el mA?s reciente, ViA�a del Mar); fiscales que renuncian, protestando por las salidas alternativas que se estA?n ofreciendo a polA�ticos y empresarios involucrados en el financiamiento ilegal de la polA�tica; un Senado que no rinde cuentas a instancias independentes y se niega a entregar informaciA?n sobre las asesorA�as externas que contratA? y que, segA?n divulgaciones de la prensa, aportaban poco y nada a su labor legislativa, y partidos polA�ticos multados por malgastar los recursos pA?blicos que reciben para promover la participaciA?n femenina en polA�tica, son solo algunos ejemplos recientes. No es sorprendente, entonces, que el 2017 sea el tercer aA�o consecutivo en que perdemos terreno en los indicadores internacionales de control de la corrupciA?n.

Al mismo tiempo, el analista de un prestigioso centro de estudios de los Estados Unidos afirma en un reportaje publicado recientemente en el New York Times que a�?Chile puede enseA�ar mucho a otros paA�ses sobre cA?mo combatir la corrupciA?na�?. Luego se refiere a un nA?mero importante de reformas aprobadas durante el Gobierno de Michelle Bachelet, que cuentan con un apoyo transversal y que tendrA?n continuidad en el de SebastiA?n PiA�era, y concluye que a�?la polarizaciA?n de Chile es similar a aquella de cualquier paA�s del hemisferio, pero se han hecho reformas y se mantienena�?. Este analista no estA? solo en su apreciaciA?n, la experiencia chilena es referente para organismos multilaterales e internacionales.

A?QuiA�n tiene razA?n? A?La percepciA?n desalentadora que transmiten los medios o la visiA?n mA?s optimistas de los analistas internacionales? Y, mA?s allA? de quiA�n estA? en lo cierto, A?cA?mo es posible que coexistan dos apreciaciones tan distintas?

AnatomA�a de los escA?ndalos de corrupciA?n

Los escA?ndalos de corrupciA?n plantean dos desafA�os que es importante distinguir. El primero es que los responsables reciban el castigo que merecen, es decir, que se haga justicia. El segundo es aprovechar los escA?ndalos para hacer reformas que eviten su repeticiA?n.

Respecto del primer desafio, es casi inevitable que la ciudadanA�a termine con altos grados de frustraciA?n. Porque, tA�picamente, los delitos cometidos ya estA?n prescritos, la legislaciA?n existente hace muy difA�cil probar que ellos se cometieron y las penas suelen ser muy bajas. Todo lo anterior significa que la mayorA�a de las veces la ciudadanA�a verA? frustrados sus anhelos de justicia.

Chile no ha sido una excepciA?n a la regla anterior. Los ilA�citos de financiamiento ilegal de la polA�tica habA�an prescrito, las exigencias para probar que hubo cohecho son mucho mayores que en paA�ses desarrollados y, si este llega a probarse, las penas de cA?rcel son irrisoriamente bajas, de modo que no habrA? pena efectiva.

Es cierto que los fiscales buscaron caminos alternativos, por ejemplo, estableciendo delitos tributarios, como las boletas ideolA?gicamente falsas. Sin embargo, inevitablemente tal tipificaciA?n resulta ser un sustituto imperfecto. Una opciA?n es seguir con los juicios, con el beneficio social de imponer un costo reputacional mayor a los responsables, a sabiendas de que no habrA? condenas, o bien buscar salidas alternativas que eviten el costo fiscal de largos procesos. Se trata, en suma, de elegir entre dos opciones poco atractivas, que no evitarA?n la frustraciA?n ciudadana.

La gran excepciA?n a la regla anterior ha sido Brasil. El hecho fortuito de que, producto de las manifestaciones masivas del 2013, se aprobara la delaciA?n compensada para las investigaciones de corrupcion poco antes de que estallara el caso Lava Jato ha sido clave para permitir a los fiscales brasileA�os impartir mucha mA?s justicia que en el caso chileno. A lo anterior se agrega el precedente establecido durante un connotado caso de corrupciA?n de comienzos de esta dA�cada (el Mensalao), que pone exigencias mA?s razonables para establecer los delitos de corrupciA?n.

Los escA?ndalos de corrupciA?n tambiA�n abren una ventana de oportunidad para avanzar en legislaciones que mejoren la calidad de la democracia, promoviendo la transparencia y la rendiciA?n de cuentas, fortaleciendo las instituciones y la gobernanza de los paA�ses. En tiempos normales es muy difA�cil aprobar legislaciones en estos temas, porque no hay un sentido de urgencia y porque quienes deben aprobarlas suelen perder poder con ellas. Solo en tiempos de crisis se levanta el veto que, de facto, tienen actores claves en el proceso legislativo.

Es en este segundo desafA�o donde Chile, objetivamente, lo ha hecho bien en el concierto internacional. Veamos los detalles a continuaciA?n.

Avances recientes

Siguiendo al informe que el Consejo Asesor que presidA� entregA? a la presidenta Bachelet en abril de 2015, se aprobaron doce proyectos de ley y un nA?mero similar de medidas administrativas que recogieron parte importante de las recomendaciones de esa instancia. La mayorA�a de las iniciativas aprobadas tienen una buena evaluaciA?n, tal como lo constata el Observatorio AnticorrupciA?n -iniciativa de Ciudadano Inteligente y Espacio PA?blico-, que ha hecho un seguimiento detallado de esta agenda[1].

Las reformas que han recibido mayor atenciA?n son aquellas que promueven una relaciA?n sana entre el dinero y la polA�tica. Desde 2016, Chile cuenta con una legislaciA?n que transparenta las fuentes de financiamiento de los candidatos y los partidos, prohA�be el financiamiento de empresas y pone lA�mites mA?s estrictos a los aportes de las personas. Con un componente de financiamiento pA?blico mA?s importante que en el pasado, la nueva legislaciA?n tambiA�n contribuye a emparejar la cancha en materia electoral.

Anteriormente, la principal fuente de financiamiento de la polA�tica eran aportes reservados o anA?nimos, donde la ciudadanA�a desconocA�a quiA�nes financiaban a candidatos y partidos, aunque -como supimos luego de los escA?ndalos- los candidatos y partidos sA� sabA�an. Con la nueva legislaciA?n, casi todo el financiamiento es conocido.

Esta, por otra parte, prohA�be llenar los espacios pA?blicos con carteles, gigantografA�as y palomas que no informaban nada, pero beneficiaban a quien tenA�a mA?s recursos. Esto, junto a la irrupciA?n de las redes sociales en la propaganda electoral, ha llevado a campaA�as mA?s propositivas y de menor costo. Es algo que la ciudadanA�a valora enormemente. SegA?n una encuesta de Espacio PA?blico e Ipsos, mA?s del 80% apoya las nuevas campaA�as.

Las nuevas legislaciones incluyeron, por primera vez, una componente pA?blica de financiamiento para los partidos polA�ticos. Esta componente es significativa y tiene por objeto profesionalizar el trabajo de estas colectividades y reconocer el rol importante que deben cumplir en una democracia moderna. Estos recursos van acompaA�ados de exigencias mucho mayores de transparencia y democracia interna, las que deben ser fiscalizadas por el Servel.

Las reformas aprobadas en aA�os recientes van mucho mA?s allA? del financiamiento y la regulaciA?n de la actividad polA�tica. Con ellas, la formaciA?n ciudadana en temas cA�vicos y A�ticos regresA? a las escuelas y colegios; se aprobA? una reforma mayor que asegura que las declaraciones de patrimonio e intereses efectivamente sirvan para detectar conflictos de intereses; se creA? un consejo de regulaciA?n de los mercados financieros (CMF) con mA?s autonomA�a y mayores facultades, y se aprobA? una ley que transparenta el mercado del suelo (motivada por el caso Caval).

TambiA�n se reformA? el sistema de Alta DirecciA?n PA?blica (ADP), creado como parte del acuerdo de modernizaciA?n del Estado que se adoptA? el aA�o 2003 luego del escA?ndalo MOP-GATE, para profesionalizar el sector pA?blico chileno. La nueva legislaciA?n incorpora una serie de servicios que quedaron fuera del sistema de ADP por motivos que no guardaban relaciA?n alguna con la buena gestiA?n pA?blica. TambiA�n elimina la posibilidad de nombrar directivos de manera provisional y transitoria, opciA?n que fue utilizada por Gobiernos de diverso signo para eludir el sistema de ADP.

Los cambios al sistema de ADP importan. PrA?cticamente todos los servicios involucrados en casos de pA�sima gestiA?n y corrupciA?n en aA�os recientes ya sea no estaban adscritos a la ADP, o bien tenA�an directivos nombrados mediante el resquicio de los provisionales y transitorios.

DesafA�os pendientes

La implementaciA?n de varias leyes requiere de un seguimiento cuidadoso para que no se desvirtA?en sus objetivos. Por ejemplo, evitar que se encuentren nuevos subterfugios para eludir la ley de ADP es un tema importante durante el primer cambio de Gobierno bajo la nueva legislaciA?n.

Respecto de las reformas polA�ticas, los mayores desafA�os los enfrenta el Servel, que a su tarea histA?rica de organizar procesos electorales agrega aquella de fiscalizar las nuevas regulaciones de financiamiento de la politica y regulaciones de los partidos. Este nuevo rol significarA? tensiones con estos, lo que en gran medida motivA? la autonomA�a constitucional que recientemente se otorgA? al servicio.

TambiA�n hay temas importantes que propuso el Consejo Asesor Presidencial que siguen pendientes. Un primer A�tem son las inhabilidades al entrar y salir del servicio pA?blico: la llamada a�?puerta giratoriaa�?. Hay un proyecto en el Congreso, pero lleva casi un aA�o sin avanzar. Un segundo punto es la necesidad de fortalecer las herramientas con que cuenta la justicia para perseguir y castigar la corrupciA?n. Entre ellas, como desafA�os centrales de esta agenda, estA?n el establecimiento de tipos penales que no sean imposibles de establecer, y la incorporaciA?n de la delaciA?n compensada y de penas que realmente sean disuasivas. El proyecto de ley que hoy estA? en comisiA?n mixta no aborda de manera satisfactoria estos temas.

Una tercera A?rea donde se ha hecho poco, que es clave para que el Congreso recupere la confianza ciudadana, es la de fortalecer la probidad y transparencia de las dos cA?maras legislativas, sobre todo, en el Senado. A pesar de la propuesta que el Presidente de este hizo hace mA?s de dos aA�os, sigue dependiendo de quiA�n preside cada comisiA?n si sus sesiones se transmiten vA�a streaming. En materia de transparencia, las exigencias del Congreso son menores que aquellas de los servicios pA?blicos y falta regular los conflictos de interA�s de los parlamentarios.

Un cuarto tema es una reforma estructural de la institucionalidad de seguridad, con especial A�nfasis en Carabineros, tarea que el nuevo Gobierno ha decidido priorizar.

Finalmente, estA? la tarea de fortalecer los cuadros profesionales y cerrar espacios de corrupciA?n a nivel municipal. Los escA?ndalos en este A?ltimo A?mbito afectan de manera muy directa la vida diaria de las personas. La elecciA?n de gobernadores el 2020 plantea otro desafA�o a nivel subnacional: si se transfieren competencias a gobiernos regionales sin controles, transparencia y rendiciA?n de cuentas, la corrupciA?n en el paA�s aumentarA? considerablemente.

LegA�tima y comprensiblemente, el nuevo Gobierno querrA? proponer sus propios temas en la agenda anticorrupciA?n. SegA?n reportajes de prensa, estos podrA�an incluir varios de los temas pendientes mencionados y agregar algunos nuevos, entre ellos, la modernizaciA?n del Estado. Es importante notar que en la agenda anticorrupciA?n las diferencias entre visiones polA�ticas diversas suelen ser menores que en otros temas. La mayorA�a de las propuestas son apoyadas transversalmente por la ciudadanA�a y el desafio suele estar en concitar los apoyos necesarios para su aprobaciA?n en el Congreso. A modo de ejemplo, A?quiA�n podrA�a oponerse a que el Servel supervise el recuento de votos durante las elecciones internas de los partidos y, asA�, evitar las acusaciones de fraude que siguen habitualmente a estas elecciones? Porque, la verdad sea dicha, hubo varios parlamentarios que se opusieron a esta medida elemental, argumentando que afectaba la autonomA�a de esas colectividades.

Percepciones, realidades y un poco de historia

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La aprobaciA?n de nuevas leyes no contribuye per se a que la ciudadanA�a recupere la confianza en sus autoridades, pues la gente necesita ver cambios en sus experiencias de vida para volver a confiar. En aquellos temas donde ha observado modificaciones, como las nuevas reglas para las campaA�as electorales, la reacciA?n ha sido muy positiva, como lo ilustra la encuesta antes mencionada. Son varias las reformas donde tomarA? tiempo para que se perciban las mejoras.

Tampoco ayuda a mejorar las percepciones una recurrente falta de sensibilidad de algunos actores polA�ticos. Episodios como aquel de las asignaciones parlamentarias retrasan la recuperaciA?n de la confianza ciudadana en el Congreso y hacen urgente dar mayor transparencia a esta instituciA?n clave de nuestra democracia. Lo mismo vale para los partidos polA�ticos, donde un rol asertivo del Servel serA? importante para que las reformas sean exitosas.

No obstante el descenso de Chile en las evaluaciones de control de la corrupciA?n, este ha sido acotado. En el A�ndice de Transparencia Internacional pasamos del lugar 20 al 26, de un total de 180 paA�ses, entre los aA�os 2014 y 2017. Los lugares 20, 23, 29 y 32 los ocupan JapA?n, Francia, Portugal e Israel, respectivamente, sugiriendo que no estamos en mala compaA�A�a. Con la excepciA?n de Uruguay, seguimos estando muy por encima del resto de AmA�rica Latina (Argentina, PerA?, Bolivia y MA�xico estA?n en los lugares 85, 96, 112 y 135, respectivamente). Si seguimos el camino trazado, podremos revertir el deterioro de los A?ltimos aA�os.

Desde siempre, Chile ha tenido instituciones mejores de lo que sugerA�a nuestro nivel de desarrollo (el caso de Argentina es el opuesto). Se han ensayado varias explicaciones para nuestra excepcionalidad relativa en materia de probidad. Una de ellas, atribuida a Edgardo Boeninger, se remonta a un evento que sucediA? hace doscientos aA�os. Poco despuA�s de nuestra independencia, con el objeto de que quienes trabajaban en la Casa de la Moneda no se apropiaran de dinero ajeno, Bernardo Oa��Higgins mandA? pintar en los muros de la que eventualmente serA�a la residencia de nuestros jefes de Estado, el nombre y sueldo de cada uno de sus trabajadores. Fueron varios los gobernantes que siguieron este ejemplo, aportando, cada uno a su manera, a fortalecer nuestras instituciones. El Gobierno anterior hizo una contribuciA?n importante en esta materia, el Gobierno que comienza tambiA�n puede hacerla.

 

 

[1] Ver https://observatorioanticorrupcion.cl/