Stiglitz y Sachs desarrollaron la teoría de la maldición de los recursos naturales según la cual, los países ricos en recursos sufren de pobreza, desigualdad, mala calidad de servicios públicos, corrupción y crecimiento económico limitado. Desperdician sus ingresos en proyectos improductivos y su crecimiento económico se basa en la exportación de esos recursos, reduciéndose los incentivos para la inversión en otras industrias. Para Collier, esta maldición desarrolla culturas rentistas, instituciones débiles, conflictos sociales e inestabilidad. Además genera pereza fiscal porque los gobiernos, satisfechos con sus ingresos, no se ocupan de ampliar la base tributaria. Como sostiene Stiglitz la volatilidad de los precios de los recursos naturales causa que el crecimiento económico sea inestable y los países tienden a no seguir estrategias de desarrollo sostenible. En paralelo la disfunción política exacerba el problema, ya que el interés por la captura de rentas provenientes de los recursos naturales genera el surgimiento de gobiernos corruptos.
La diferencia entre los países desarrollados y los en vía de desarrollo, no son culturales ni raciales como demostraron Acemoglou y Robinson. Estas se basan en el hecho de que los primeros lograron establecer instituciones eficientes, inclusivas e impersonales mientras que en los otros son las instituciones políticas absolutistas o extractivistas las que generan la pobreza en la medida en que hacen que el acceso a las instituciones económicas beneficie solo a unos cuantos.
En el caso peruano, todos estos factores parecen estar presentes.
Las instituciones políticas son absolutistas. Existe una clara falta de representación política. Los ciudadanos no confían en sus autoridades locales ni sienten que tienen la capacidad de representarlos frente a los grandes intereses empresariales. Por ello, cuando la ley lo permitía, rara vez los reelegían. Aragón e Incio encontraron que en el 2014 solo 17% de los alcaldes distritales, 10% de alcaldes provinciales y 16% de los gobernadores regionales fueron reelegidos. Si tomamos tres de las regiones mineras más importantes encontramos que en Cajamarca de 114 distritos, 94 alcaldes tentaron la reelección pero solo 18 la obtuvieron. Mientras que en Arequipa de 101 distritos 67 buscaron la reelección y solo 23 la obtuvieron y en Apurímac de 73 distritos, 18 tentaron la reelección y solo 4 lograron su permanencia en el cargo.[1] Las comunidades sin representación política real, sin acceso a información confiable y al no tener voz, son seducidas por líderes radicales, con claros intereses políticos y/o económicos, que utilizan la violencia como mecanismo de negociación o de representación. Por otro lado, instituciones creadas para garantizar el control democrático de las autoridades, como la revocación, son utilizadas para mantener una amenaza constante sobre las autoridades elegidas. No existe rendición de cuentas. El gobierno central pocas veces le hace seguimiento a los acuerdos a los que se llega en las mesas de dialogo lo que genera el resurgimiento del conflicto meses después, con mayor violencia. En el 2011, las comunidades de la zona de influencia de la mina Tía María protestaron contra el EIA presentado por la empresa y las 138 observaciones que le realizo UNOPS. El enfrentamiento dejo 3 muertos y el compromiso del Poder Ejecutivo de atender los reclamos de la población. Para el 2015, la empresa había presentado un nuevo EIA que fue aprobado por el Ministerio de Energía y Minas, sin haber sido debidamente socializado ni comunicado, lo que suscito nuevas protestas que terminaron con la vida de 4 personas. Ni la empresa ni el gobierno han sido capaces de lograr la licencia social. Tía María se unió a la lista de grandes proyectos mineros paralizados.
Las instituciones económicas son excluyentes y rentistas. Por un lado se hace evidente que la influencia de las empresas mineras sobre el Estado es mucho mayor que la que tienen las comunidades. En pleno conflicto por la viabilidad de la Mina Conga, el entonces Ministro de Energía y Minas, luego de una visita a las comunidades de la zona de influencia y de las lagunas en conflicto, decidió regresar a Lima en el avión privado propiedad de la empresa acompañando al gerente general de Buenaventura. Ello tuvo un efecto negativo en la percepción de las comunidades sobre la captura del Estado por parte de grandes intereses económicos. La revisión de varios de los EIA producidos para explotaciones mineras en conflicto constituye un indicio de falta de equidad e independencia en las autoridades estatales. El sistema de concesiones mineras no es abierto ni competitivo y está diseñado con altos costos de transacción para acceder a los derechos mineros, que solo pueden ser cubiertos por grupos económicamente sólidos y, en muchos casos, con acceso privilegiado a las autoridades que otorgan dichos derechos. Como en otras variantes de la informalidad económica (el comercio o el transporte), la minería informal pareciera encontrar una de sus explicaciones en los altos costos de transacción del sistema de concesiones, que impediría que sectores con menor poder económico o limitado acceso al poder político puedan obtener derechos legales sobre territorios mineros, y recurran al acceso informal.
Un tercer problema está referido a la asignación de derechos de propiedad, que otorgan a quien los ostenta el derecho de beneficiarse y/o defenderse del daño que un tercero pueda ejercer. Si los derechos de propiedad de las comunidades fuesen reconocidos por el Estado, estas tendrían la capacidad de negociar en igualdad de condiciones con las empresas. Este es un problema de incentivos. En el Perú mantenemos aún instituciones políticas personalistas o extractivistas. El Estado no ha intervenido para garantizar el pleno ejercicio de los derechos de propiedad de las comunidades sino para inclinar la balanza en beneficio de los grandes intereses económicos. Hace unos meses el EIA de Las Bambas fue modificado para permitir que el mineral extraído no saliera a través de un mineroducto, sino en camiones por un camino de tierra de propiedad de la Comunidad. Cerca de 300 camiones diarios generan vibraciones y levantan polvaredas. El gobierno en lugar de permitir que las comunidades negociaran con la empresa el uso de la vía de su propiedad, emitió un decreto que declaraba el camino como vía nacional lo que constituye una expropiación encubierta sin haberse compensado a la comunidad.
Las instituciones políticas son cerradas y excluyentes pues no garantizan que los recursos provenientes de la explotación minera tengan un uso eficiente. El mal uso del Canon ha sido identificado como un generador de insatisfacción ya que los ciudadanos no sienten que estos son invertidos generándoles beneficios. Existe además falta de transparencia en el uso de los recursos, corrupción generada por una gestión de gobierno deficiente y falta rendición de cuentas de las autoridades El 93,9% de la población de Apurímac tiene acceso a agua por red pública pero solo el 27,5% tenía acceso a agua potable y el 48,2% a alcantarillado por red pública. El 37,7% de la población utiliza una letrina (INEI 2016). Mientras que en Cajamarca solo el 24,6% tiene acceso a agua potable y 42,7% a red pública de alcantarillado.[2] En Arequipa el 31% de la red vial departamental[3] esta asfaltada, mientras que en Cajamarca es el 4% y en Apurímac el 0%[4]
Finalmente el Estado ha cedido el monopolio de la legítima violencia. Weber sostenía que sin éste el Estado es incapaz de ejercer el rol de órgano encargado de imponer la ley y el orden, proporcionar servicios públicos y regular las actividades económicas. El recurso de la violencia, que incluye el secuestro de funcionarios públicos, la destrucción de propiedad privada, la toma de carreteras e incluso de pueblos enteros, es usado para doblegar al Poder Ejecutivo y obligarlo a negociar. El Gobierno Central responde a la violencia nombrando comisiones integradas por ministros e instalando “mesas de diálogo”. Estas son capturadas por grupos de interés, y han terminado generando incentivos perversos que no acaban con la conflictividad ni mejoran la representación de los ciudadanos. Quienes recurren a la violencia cometen delitos y el Estado no debe renunciar a la persecución de un ilícito penal, aunque este sea cometido por indígenas o este disfrazado con la excusa de la legitimidad de la protesta. La violencia no puede ser un mecanismo valido en la negociación. Y sin embargo, en Noviembre último, las comunidades de Chumbivilcas tomaron las instalaciones de la mina Constanza. Para levantar la medida de fuerza exigieron la presencia de siete ministros y el primer punto del acuerdo fue que no se tome acciones legales contra ellos.
El Gobierno Central debe necesariamente asignar derechos de propiedad y garantizar su libre ejercicio. Aquí es importante resaltar lo que Acemoglou y Robinson llaman centralización política, el progreso económico requiere de un Estado centralizado eficaz. Para lograr sacar adelante las inversiones extractivas necesitamos construir tres tipos de instituciones que generen confianza en los ciudadanos (i) instituciones que regulen concesiones, evalúen EIA y sancionen a las empresas que no cumplan sus obligaciones; (ii) instituciones fiscales que garanticen la distribución equitativa del canon y los arreglos para hacer los recursos más rentables; (iii) instituciones que reconozcan y asignen eficientemente los recursos mediante inversiones en infraestructura y capital humano. Necesitamos implementar, además, mecanismos participativos para que las comunidades participen en la toma de decisiones y logren que sus intereses y necesidades sean tomados en cuenta. Las políticas que son impuestas de manera vertical rara vez se sostienen, es importante que las comunidades participen en la elección y diseño de los proyectos de inversión pública y que los gobiernos que los financian tomen en cuenta cuales son las prioridades de inversión de esa comunidad. El Estado debe retomar el monopolio de la legítima violencia, y retomar su rol de árbitro para permitir una asignación eficiente de recursos, pero además debe crear y fortalecer instituciones políticas, económicas y sociales impersonales que garanticen la participación de todos los ciudadanos. Los ciudadanos debemos exigirles a las autoridades transparencia, buen gobierno y rendición de cuentas, de lo contrario difícilmente el Perú lograra cruzar el umbral del desarrollo. La participación activa de la sociedad civil es importante para lograr este objetivo, por ejemplo a través de la implementación de auditorías ciudadanas, donde la comunidad es organizada para supervisar la ejecución de obras públicas en municipios pequeños.
Si la asignación de derechos de propiedad fuera eficiente, los derechos que actualmente tienen las comunidades sobre el suelo podrían generar incentivos para que las empresas otorguen derechos a las comunidades sobre el producto de la explotación minera. Ello podría ser un mecanismo de compensación por el uso del suelo y derechos de paso que generarían el interés de la comunidad por la explotación de los recursos.
La correcta asignación de derechos de propiedad genera los incentivos necesarios para su mejor protección, explotación y aprovechamiento. En países como Canadá, Estados Unidos y Australia el suelo y el subsuelo son indivisibles en la medida en que el subsuelo es considerado una extensión del suelo. Así, el derecho de propiedad sobre suelo y subsuelo es uno solo y está asignado a un titular. Ello genera un incentivo para su correcto aprovechamiento en la medida en que el titular del derecho recibirá los beneficios directos de su uso. En América Latina, el derecho de propiedad sobre el subsuelo, en aras del interés público, pertenece al Estado. Ello es una correcta asignación de un derecho de propiedad, sin embargo, ¿genera este los incentivos correctos? Como hemos visto, el Estado Peruano pese a ser el titular del derecho de propiedad sobre el subsuelo y haber otorgado concesiones no ha podido garantizar el libre ejercicio de esos derechos. Ni tampoco ha sido capaz de garantizar que quienes ostentan la titularidad sobre el suelo reciban beneficios.
El desarrollo de los proyectos mineros en el Perú, o la falta de este, durante los últimos años ha mostrado que su viabilidad no depende exclusivamente de la competitividad de la empresa, sino además de que se construya una relación positiva entre los gobiernos, la empresa y las comunidades.
La medición del costo de los conflictos sociales generados por las industrias extractivas es necesaria para lograr entender su impacto. Como también lo es la constante búsqueda de mecanismos que logren construir instituciones políticas y económicas abiertas e inclusivas a través de las cuales logremos minimizar la conflictividad social.
(La autora agradece los valiosos comentarios de Roberto Chang, Carlos Melendez y Edgardo Mosqueira)
[1] Aragon, Jorge y Jose Luis Incio “La Reelección de las Autoridades Regionales y Municipales en el Perú, 2006-2014” Argumentos, Edición No. 5 Instituto de Estudios Peruanos
[2] Perú: Formas de acceso al agua y saneamiento básico, INEI 2016
[3] La Red vial departamental comprende a las carreteras de importancia regional y vincula las capitales de regiones con las capitales de provincias. Los Gobiernos Regionales son los que se encuentran a cargo de la gestión de la infraestructura vial que conforma a esta red. El 2014, la RVD estaba conformada por 25,012 kilómetros de carreteras en todo el país. En dicho año, la brecha de calidad en la red departamental, es decir la deficiencia en pavimentación era del 90.3% a nivel nacional.
[4] Contraloría General de la Republica. “Efectividad de la inversión pública a nivel regional y local durante el período 2009 al 2014”
