El Impacto de la Minería en la Economía y el Desarrollo Social (Parte 1)

La minería representa alrededor del 11% del PBI, aporta más del 50% de las divisas, contribuye con el 20% de la recaudación tributaria y comprende la mayor parte de la inversión extranjera. Para entender su dimensión en la economía nacional basta con compararla con otros sectores: La minería genera US$20 mil millones en divisas mientras que se estima que la agricultura podría llegar a US$5 mil millones, y los sectores pesquero y forestal a US$3 mil millones cada uno aproximadamente. En un escenario favorable, el BID considera que el sector turismo debería aportar US$6.8 mil millones para el 2021.

El IPE[1] estimó el impacto agregado de la actividad minera sobre la economía y otros sectores económicos encontrando que de cada US$1,000 millones de exportación minera adicional se generan US$1,470 millones de PBI adicional. De éste, más de la mitad se genera fuera del sector minero, a través de bienes y servicios complementarios. Además, dicho el aumento en exportaciones mineras generaría 78,156 puestos de trabajo siendo el 90% generado fuera del sector minero. La evidencia nos indica que la inversión minera no solo es importante en términos de generación de divisas y contribución al PBI, sino, además, genera impactos indirectos en otros sectores, principalmente el de servicios, mediante la generación de miles de puestos de trabajo. Es importante considerar que aquí el IPE no hace una distinción entre empleo temporal y empleo permanente, que es necesaria si se quiere cuantificar correctamente el impacto que tienen los conflictos sociales en la economía del país.

La  minería ha aportado recursos para impulsar el crecimiento económico y el desarrollo de las comunidades ubicadas en la zona de influencia de los yacimientos mineros. Conforme a la ley 27056 el 50%  del total de los Ingresos y Rentas que pagan los titulares de la actividad minera por el aprovechamiento de los recursos minerales se distribuye a los gobiernos regionales y locales. El 20% es destinado a las municipalidades de la provincia donde se encuentra el recurso, el 60% para las municipalidades y provincias de la región donde se encuentra el recurso según densidad poblacional y el 20% restante para el gobierno regional  donde se encuentra el recurso.

En un estudio sobre el impacto de la minería en la pobreza y la inequidad, Loayza y Rigolini[2] encontraron que en las provincias donde existe actividad minera ésta tiende a tener un efecto positivo lo que resulta en mayor consumo per cápita y menor incidencia de pobreza y pobreza extrema. Sin embargo, los beneficios están distribuidos de manera desigual. En cuanto al canon no encontraron impacto, lo que demostraría el uso ineficiente de dichos recursos debido a que los gobiernos sub-nacionales no contarían con  las capacidades de gerencia pública necesarios. De acuerdo con el IPE la entrada en operación de Las Bambas generó en Apurímac una expansión de la economía de 31.6% durante el primer trimestre de este año. Apurímac ha reducido la pobreza de 72% en el 2009 a 39% en el 2015. Mientras que la desnutrición crónica infantil cayó de 39% en el 2011 a 27% en el 2014. Con Las Bambas, Apurímac sería la región que lideraría el crecimiento económico del país. Se calcula que su economía podría crecer entre 2 y 2.5 veces, lo que la convertiría en una de las regiones con mayor presupuesto público per cápita de todo el país. Sin embargo, los gobiernos locales tienen una baja ejecución presupuestal, al 27 de diciembre era de 59,5% la más baja de todas las regiones del país.

Un estudio de Apoyo Consultoría encontró que entre 2011 y 2015 en Apurímac se redujo la pobreza cuatro veces más rápido que en Cajamarca. Esto se explicaría por el desarrollo de la inversión privada, mientras en Apurímac crece alrededor de 19% anual, en Cajamarca la inversión privada está estancada al haberse paralizado Conga. Sin inversión privada, no hay oferta de empleo: en la ciudad de Cajamarca el empleo acumuló 16 trimestres consecutivos de caída. Mientras en Cajamarca la pobreza es de 52%, en Apurímac es de 39%. De acuerdo con el Índice Compuesto de Actividad Económica (ICAE), Apurímac creció en el tercer trimestre del 2016 en 223% mientras que Cajamarca cayó en 5.6%, principalmente, como resultado de la caída del sector minero (-20.8%).

Más allá de los impactos en el desarrollo de las economías regionales extraídas de información del INEI (como puede ser el caso de los impactos citados en este estudio), no existen muchos análisis que muestren evidencia empírica sólida. Algunos análisis parecerían sobre-dimensionar sus impactos lo que solamente estaría contribuyendo a elevar la incredulidad sobre el rol positivo de la inversión minera. La solidez analítica de la crítica presentada por Roberto Chang (https://dev.focoeconomico.org/2016/04/08/los-costos-economicos-de-los-conflictos-mineros-en-el-peru/) a la metodología de un estudio publicado por el IPE[3], mostraría el flaco favor que se hace al desarrollo de la minería en base a cálculos cuestionables sobre su impacto.

Si la minería representa impactos positivos macro-económicos y además genera impactos positivos en la economía de las comunidades aledañas, resulta indispensable mostrar evidencia sólida sobre sus virtudes y explorar  las causas detrás del descontento social que viene paralizando las grandes inversiones mineras. Los sucesivos gobiernos no han  logrado canalizar las preocupaciones y reclamos de las comunidades hacia soluciones concertadas, pacíficas y sostenibles. Tampoco  han sido capaces de generar un marco de referencia legítimo para el diálogo, la construcción de coaliciones y consenso a favor de una convivencia eficiente de la minería con las comunidades. Sin ese marco de referencia y con comunidades que no confían en las autoridades, no tienen acceso a información confiable, ni vías institucionales efectivas para el diálogo, la violencia se ha convertido en el método de negociación y se ha incrementado la demanda por un control de la violencia por parte del Estado a través de la imposición de la “mano dura” como única respuesta “efectiva”.

En el 2010, en rechazo a la política de inversiones del TLC con Estados Unidos, manifestantes -en su mayoría de las etnias Awajun y Wampis- tomaron una carretera nacional durante dos meses demandando la derogación de dos decretos  que consideraban atentaban contra sus derechos territoriales. El enfrentamiento resultó en el asesinato de 23 policías y 10 civiles.  En el 2011 se paralizó el proyecto Conga en Cajamarca cuya inversión estimada ascendía a US$ 4.800 millones, debido a cuestionamientos de las comunidades sobre el impacto del proyecto en el uso del agua. Similares críticas han hecho que un conjunto de comunidades en Arequipa  hayan impedido que el proyecto Tía María obtenga la licencia de construcción pese a que tiene el Estudio de Impacto Ambiental (EIA) aprobado. Las Bambas, una inversión estimada de US$10,000 millones y que podría convertirse en el yacimiento minero más grande del Perú y en uno de los cinco más grandes del mundo, ha paralizados su producción luego de que en octubre se produjeran enfrentamientos que ocasionaron la muerte de un comunero. A fines del 2016, la mina de plata Pallancata suspendió sus operaciones, como consecuencia de la extorsión de la que era objeto. Comunidades propietarias de las tierras bloquearon la carretera de acceso exigiendo la renegociación de los acuerdos de compensación por uso de tierras. De acuerdo con la Defensoría del Pueblo durante el gobierno anterior hubo 90 personas fallecidas y 2,367 heridas como resultado de conflictos sociales. El actual gobierno ha heredado 208 conflictos sociales, de ellos el 71% son socio-ambientales y están vinculados a actividades extractivas.

¿Por qué se  producen los conflictos sociales si hay evidencia de los beneficios que generan en las comunidades? Muchas explicaciones no apuntan a sus causas sino a sus síntomas. No es suficiente sostener que los conflictos son solo producto de la utilización y exacerbación de descontentos injustificados –o justificados- de las comunidades, por parte de sectores radicales. Tampoco que se trate de un problema de comunicación. Menos aún que esta sea producto de la ignorancia de las comunidades.

Es evidente que una primera razón que explica el descontento social está ligada a impactos negativos de la minería, que no son solo medioambientales, e incluyen cuestionamientos al impacto en el acceso al agua, a la tierra y a los recursos generados por la explotación minera. Las actividades extractivas generan externalidades que deberían ser absorbidas por las empresas explotadoras de los recursos, pues son las que primariamente se benefician de ellos, pero el marco institucional vigente no garantiza que esas externalidades sean adecuadamente absorbidas y compensadas. Un ejemplo de ello ocurrió en junio de 2000, cuando 151 kilos de mercurio líquido de propiedad de la minera Yanacocha fueron accidentalmente derramados a lo largo de 27 kilómetros de la vía que atraviesa la comunidad de Choropampa en Cajamarca. La empresa ofreció 100 soles por cada kilo recuperado, sin proveer capacitación ni medios para una recuperación segura del mercurio. 1000 personas se intoxicaron al recoger el mercurio sin ninguna medida sanitaria.  El marco institucional prevé la ejecución de Estudios de Impacto Ambiental (EIA) para identificar las externalidades en el medio ambiente. Pero, ¿qué instituciones garantizan el análisis de otros factores como: (i) la sostenibilidad económica de las comunidades una vez que la demanda laboral surgida por la explotación de la mina disminuye, (ii) la protección  de los derechos de las comunidades sobre las tierras empleadas para la explotación de la mina, (iii) el ejercicio  de los derechos políticos de los integrantes de las comunidades para participar en el manejo de la gestión de los recursos públicos generados por la minería?, solo para citar algunos aspectos.

El desarrollo de las industrias extractivas involucra profundos impactos socio-económicos a nivel local que tienen la posibilidad de exacerbar la vulnerabilidad de las comunidades. Las grandes inversiones atraen trabajadores foráneos, presumiblemente con mayor preparación que los locales y mejor pagados, a las comunidades de las zonas de influencia, las mismas que ven sus estilos de vida alterados por esta migración. Más aun, los trabajadores llegan a los campamentos mineros dejando atrás a sus familias. La proliferación de servicios destinados a atender sus necesidades tiene un efecto social y cultural en las comunidades, que no siempre es medido ni considerado. La creación de puestos de trabajo para mano de obra local tiene un impacto en las actividades productivas tradicionales. La mayoría de los puestos de trabajo que se generan son para los hombres, y si bien las mujeres de la comunidad pueden tener oportunidades en industrias indirectas, el aumento del ingreso de los hombres no necesariamente se verá reflejado en una mejora en las condiciones del hogar y la familia. Existe además un impacto económico negativo, el aumento en el ingreso tiende a generar inflación, lo que afecta directamente el consumo de bienes de primera necesidad de las familias (Banco Mundial, 2009)[4].

Por otro lado, el impulso laboral que la minería genera en las zonas de influencia es temporal. La mayoría de los nuevos puestos de trabajo son de mano de obra no calificada, y no son sostenibles en la medida que solamente son necesarios durante la etapa de construcción. Cuando esta termina  y al inicio de la explotación minera los puestos de trabajo necesarios son  principalmente de mano de obra calificada, que generalmente no se encuentra en las zonas de influencia por lo que las oportunidades económicas generaran la migración de trabajadores foráneos. Durante la etapa de construcción de la mina Las Bambas se generaron 18,000 puestos de trabajo, mientras que cuando comenzó la etapa de operación solo quedaron 4,000 puestos de trabajo en su mayoría calificados. Con ello, los miembros de las comunidades cercanas que habían sido empleados se quedaron sin trabajo y los negocios que se habían creado para atender a los trabajadores sin clientes. Sus ingresos cayeron considerablemente y las tensiones sociales resurgieron.

El desarrollo de la industria minera genera una superposición de intereses: de los gobiernos como facilitadores del desarrollo económico, y como protectores de los intereses de las comunidades; de las empresas, por los riesgos de no obtener el consentimiento de la comunidad para sus actividades; y de las comunidades, por los potenciales beneficios y perjuicios que el desarrollo del proyecto les puede generar.

La próxima semana seguiremos analizando el impacto que las industrias extractivas tienen en el desarrollo económico y social.

(La autora agradece los valiosos comentarios de Roberto Chang, Carlos Melendez y Edgardo Mosqueira)

[1] Instituto Peruano de Economia “Efecto de la Minería sobre el Empleo, el Producto y Recaudación en el Perú” Lima, 2012

[2] Loayza, Norman y Jamele Rigolini “The Local Impact of Mining on Poverty and Inequality: Evidence from the Commodity Boom in Peru” Working Paper No. 33, March 2015

[3]  Miguel Palomino y co-autores estimado que la paralización y el retraso de la puesta en marcha de proyectos mineros en los últimos 7 años ha producido una pérdida de US$67.2 mil millones, lo que en términos del crecimiento del PBI representa 16.7 puntos porcentuales o 2.2 puntos porcentuales por año. Ello podría haber significado una reducción de pobreza de 5.7 puntos porcentuales adicionales entre el 2008 y el 2014. Es decir que hoy la pobreza podría estar alrededor del 17% en lugar de 22%. El Perú habría dejado de recaudar US$4,734 millones de impuestos. Instituto Peruano de Economía, El Costo Económico de la no ejecución de los proyectos mineros por conflictos sociales y/o trabas burocráticas, Julio 2015, Lima, Perú.

[4] The World Bank, Extractive Industries and Development Series, 2009