Nota publicada originalmente en la edición Enero-Febrero 2015 de la Revista Mensaje.
La llamada “arista política” del Caso Penta catapultó a la agenda pública el tema de cómo regulamos la relación entre dinero y política. Gracias a correos electrónicos, boletas ideológicamente falsas y declaraciones varias, la opinión pública descubrió que el Servicio Electoral (Servel) no fiscaliza los límites de gasto ni es capaz de detectar financiamiento ilegal de campañas; también, que las donaciones “reservadas” no eran tan reservadas, después de todo.
Un desafío importante que enfrentaremos en los próximos meses será el de aprovechar este episodio para reformar la legislación correspondiente. No es obvio que esto vaya a suceder. Hay países donde se descubren maletines con un millón de dólares en billetes en el baño de un ministro y no sucede nada. Hay otros, en cambio, donde estos escándalos conducen a reformas importantes que ayudan a mejorar la calidad de la política. Este artículo se propone contribuir a que Chile forme parte del segundo grupo. Comienza discutiendo cuáles debieran ser los objetivos de unas leyes que regulen la relación entre dinero y política, y luego hace un diagnóstico de las falencias de las normas actuales para terminar con una serie de propuestas*.
OBJETIVOS
“El dinero es un componente necesario del proceso democrático, permitiendo la representación y facilitando la competencia democrática. Sin embargo, cuando el financiamiento de los partidos políticos y campañas electorales no se regula y no se fiscaliza adecuadamente, el dinero también es el medio para la influencia indebida y la captura de las políticas públicas por parte de intereses creados, erosionando aún más la confianza ciudadana en los gobiernos”.
Así comienza el documento “Financing democracy” (“Financiando la democracia”) publicado en diciembre de 2014 por la OCDE. La primera frase es obvia: la política requiere dinero para funcionar. La segunda expresión es más interesante: la principal preocupación de la legislación debiera ser evitar la influencia indebida y la captura de los gobernantes por parte de grupos de interés.
Son varios los principios democráticos a considerar en este ámbito: dos de ellos son la libertad de expresión –el derecho a apoyar con donaciones a un candidato, por ejemplo– y una cancha pareja para la competencia democrática. Sin embargo, el párrafo con que se inicia el documento de la OCDE sugiere lo que debiera ser el principal objetivo: contribuir a que el proceso de toma de decisiones políticas refleje las preferencias de la ciudadanía.
DIAGNÓSTICO
Existen cuatro problemas principales con la legislación actual que regula la relación entre política y dinero: fomenta una competencia desigual, facilita los conflictos de intereses y captura debido a su opacidad, no se fiscaliza el cumplimiento de sus normas más importantes y no contempla financiamiento público para los partidos.
La legislación vigente data del año 2003. Más que sintetizar su contenido, podemos señalar que el título de la Ley N°19.884 que regula la relación entre dinero y política, “Sobre Transparencia, Límite y Control del Gasto Electoral”, es un buen resumen de sus deficiencias. Su texto promueve la opacidad, los límites al gasto no se cumplen y la autoridad electoral no cuenta con las herramientas adecuadas para detectar el financiamiento ilegal de la política.
Los mecanismos de financiamiento contemplados distan mucho de ser transparentes. Toda donación privada superior a 20 UF debe realizarse mediante el mecanismo de “donación reservada”: un 87 por ciento del financiamiento privado en las elecciones parlamentarias de 2013 se hizo por esta vía, las empresas involucradas fueron poco más de doscientas. Las donaciones reservadas supuestamente aseguran que ni los candidatos ni la ciudadanía conocen la identidad de los donantes. De esta manera, según se argumentó en su momento, se evita que los parlamentarios deban favores a sus financistas.
Los principales beneficiarios de las donaciones reservadas han sido los partidos de la Alianza: según el Servel, en las elecciones parlamentarias de 2013 la UDI y RN obtuvieron un 47 y 24 por ciento, respectivamente, del financiamiento privado que se canalizó por esta vía. Le siguen el PDC, PPD y PS, con un 15, 8 y 5 por ciento.
La Ley N° 19.884 también incluyó beneficios tributarios para donaciones de empresas. Estas pueden descontar de su base imponible, con un tope del uno por ciento de su renta, las donaciones que realizan. Comparando con la situación donde el dueño de una compañía primero retira utilidades y luego aporta como persona natural, un 40 por ciento de cada peso que se dona desde el sector empresarial viene financiado por todos los chilenos**.
La legislación de financiamiento electoral en Chile tiene varias peculiaridades. Una de ellas es que otorga incentivos tributarios solo a las empresas, no a las personas. A esto se agrega que las personas jurídicas sin fines de lucro tienen prohibido hacer donaciones. Lo habitual en países desarrollados es dar a las personas mayores incentivos para financiar la política, luego a organizaciones sin fines de lucro y posteriormente a aquellas con fines de lucro. En Chile es precisamente al revés.
La ley que comentamos considera un financiamiento público de las campañas electorales. En las elecciones del año 2013 los el financiamiento por esta vía significó montos similares al financiamiento privado. El aporte proveniente del ámbito público es proporcional al número de votos obtenido por cada candidato. Como ya se mencionó, en la actualidad no existe financiamiento público de los partidos políticos, de modo que estos dependen en un 100 por ciento de donaciones privadas.
En la práctica, las donaciones reservadas no han funcionado como se aseguró. Son muchas las elecciones donde el número de donantes es inferior a diez, de modo que es fácil para un candidato coordinarse con su benefactor y verificar si realizó la donación prometida. Esto se ve confirmado por la afirmación que hizo el diputado UDI José Antonio Kast a La Segunda el 9 de octubre de 2014: “Respecto de los aportes reservados, la verdad es que por distintas vías los candidatos sabemos quiénes aportan”. Los candidatos saben quiénes los financian y son solo los ciudadanos quienes no saben, lo cual le dificulta a estos la detección de eventuales conflictos de interés de sus representantes. Tal como lo afirmara Edgardo Boeninger en su libro póstumo “Chile hacia el futuro” hace más de cinco años, “no creo en las donaciones reservadas porque siempre podrán comunicarse donante y donatario“.
El nombre de la ley también habla de límite y control de gasto. Hay acuerdo entre analistas y políticos en que los límites a este no se cumplen. “No debiera ser posible que los candidatos gasten tanto, que comiencen la propaganda antes del período electoral, que gasten mucho más de lo que declaran”, afirmó el presidente del consejo del Servel en octubre de 2014. En una encuesta
realizada por Chile Transparente a una muestra representativa de candidatos a alcalde del año 2008, más de la mitad afirmó que los límites de gasto no se habían respetado. La explicación más recurrente que dieron para explicar este incumplimiento fue la falta de capacidad fiscalizadora del Servel.
Tampoco se controla que durante las campañas los postulantes realicen su propaganda respetando la normativa vigente. Esto es evidente, si se considera que el Artículo 32 de la Ley N° 19.884 prohíbe realizar la difusión de candidatos con pintura, carteles y afiches adheridos en los muros exteriores, como tampoco en calzadas, aceras, puentes, parques, postes, fuentes, estatuas, jardineras, escaños, semáforos ni quioscos. Esa restricción no opera en la práctica. El problema es que, de acuerdo a la legislación actual, son los alcaldes quienes deben ordenar la remoción de propaganda electoral prohibida. Como ellos pertenecen a partidos políticos, tienen pocos incentivos para remover la de sus correligionario y se vería mal si solo retiran la de otras colectividades, por lo cual la mayoría termina haciendo poco y nada al respecto.
DÉBIL POR DISEÑO
La Ley N° 19.884 entregó al Servel la misión –pero no las atribuciones ni los recursos– para fiscalizar el cumplimiento de la normativa sobre límites de gasto electoral. Las posibilidades de que esa institución determine si hay platas ilegales en la actualidad son escasas, tal como lo ilustra la arista política del Caso Penta. La única manera de detectarlas de manera sistemática es comparando los montos que los candidatos recaudaron legalmente con lo que se estima que durante la campaña gastó cada candidato. Como en la actualidad el Servel no realiza estimaciones de gasto en terreno, le es imposible hacer tal comparación.
Además de un Servel débil por diseño, hay que tener presente que son insuficientes las sanciones que contempla la legislación actual. Cuando se transgreden los límites de financiamiento solo hay multas, lo cual lleva a los candidatos a ser aun más dependientes de sus financistas privados, pues presumiblemente recurren a ellos buscando ayuda. No hay sanciones cuando un candidato falsea u omite información. También cabe anotar que la legislación actual no permite a los ciudadanos denunciar violaciones de la ley; solo los partidos pueden hacerlo. La ausencia de denuncias por parte de los partidos sugiere un acuerdo tácito de no agresión en temas de financiamiento.
LOS PARTIDOS
Los partidos políticos en Chile carecen de autonomía económica y de una adecuada conexión con la ciudadanía. La escasez de recursos los lleva a depender de mecenas internos y de aportes de empresas, quedando expuestos a grupos de interés que pueden capturar su agenda.
Hay poco trabajo de formación política, la vida partidaria interna de los partidos es débil, la democracia interna es escasa y la transparencia limitada. Estas colectividades no tienen arraigo social y la ciudadanía desconfía de ellos, sus niveles de militancia son bajos y vienen cayendo sostenidamente.
La situación recién descrita sugiere que introducir el financiamiento público de los partidos, exigiendo a cambio mejoras importantes en su funcionamiento, es una gran oportunidad para mejorar la calidad de la política en Chile. Esta y otras propuestas se abordan a continuación.
PROPUESTAS
Un primer grupo de iniciativas puede tener por objeto transparentar las donaciones para una efectiva rendición de cuentas y para lograr capacidad de monitoreo por parte de la autoridad y ciudadanía, a fin de evitar conflictos de interés. Para ello podemos proponer el término de las donaciones reservadas y de las provenientes de personas jurídicas. El anonimato podrá mantenerse para aquellos aportes que no superen las 20 UF por donación, evitando así eventuales represalias al donante por parte de su empleador. Las donaciones anónimas se harán a través del Servel, lo cual no sucede en la actualidad, pues hoy el candidato recibe directamente la donación y luego rinde cuenta al Servel.
Los aportes privados de carácter público también deben tener un límite: 200 UF para la elección presidencial, 100 UF para las elecciones de senadores y diputados, 400 UF para el conjunto de donaciones que realice un individuo a un partido y sus candidatos.
El esquema anterior respeta el derecho a la privacidad de los donantes, a la vez que da la posibilidad a la ciudadanía de escrutar los aportes más grandes y potencialmente problemáticos. Esto permite, además, cesar con la actual discriminación entre personas jurídicas con y sin fines de lucro. También se contribuye a emparejar la cancha de la competencia democrática, al terminar con una legislación que amplifica las diferencias de ingresos, subsidiando las donaciones empresariales. Quienes votan son los ciudadanos, de modo que quienes financian la política también debieran ser los ciudadanos, no personas jurídicas (con o sin fines de lucro). Cabe notar que, probablemente motivados por las revelaciones del Caso Penta, recientemente el principal líder del empresariado y un senador de la UDI han desafiado la posición dominante en su sector, apoyando el fin del financiamiento de la política por parte de las empresas.
Un segundo conjunto de reformas debe apuntar a fortalecer el Servel y a establecer sanciones acordes a la gravedad de las infracciones. Este organismo tiene que disponer de las atribuciones y los recursos esenciales para ejercer una efectiva fiscalización. Debe ser capaz de detectar ingresos no reportados por los candidatos, para lo cual requiere hacer una estimación de los gastos reales en terreno, que pueda ser contrastada con los gastos declarados. Para esto, los roles de esta institución exigen una importante dotación de personal adicional, en tanto cada candidatura debiera contar con una cuenta única de ingresos y egresos, de manera de facilitar la labor fiscalizadora. Teniendo en cuenta los enormes desafíos de gestión que enfrentará un Servel reformado, es importante levantar la exigencia actual de que su director sea un abogado.
Las sanciones deben ser proporcionales a la gravedad de las faltas, por lo cual las multas vigentes deben aumentarse. Así como se exige la devolución de los premios cuando un ciclista gana una competencia recurriendo al dopaje, quien gane una elección transgrediendo las reglas de la competencia política debiera perder su cargo.
Con el objeto de cumplir con la normativa de publicidad durante las campañas, quien solicite a carabineros la remoción de propaganda instalada en lugares prohibidos tiene que ser el nuevo Servel, no los alcaldes. También se debe permitir que la ciudadanía haga denuncias por infracciones a la legislación de financiamiento electoral.
El 90 por ciento de los países de la OCDE entrega financiamiento público regular a los partidos políticos. Chile debiera unirse a esta mayoría. Además de mantener un esquema de financiamiento privado, desde Espacio Público hemos propuesto uno público a tres niveles, cada uno sujeto a exigencias específicas de cumplimiento de “virtudes republicanas”. Proponemos un monto de $ 6.600 millones anuales, de modo que sea similar la contribución pública a los partidos y a las campañas en cada ciclo electoral de cuatro años.
El primer nivel del financiamiento público de los partidos corresponde al 10 por ciento del monto anterior. La condición para acceder a esos recursos será la transparencia activa respecto de información contable, publicación de actividades y reuniones, estatutos, definiciones programáticas y gobierno corporativo. El segundo nivel equivale al 45 por ciento de los fondos. El requisito, además de cumplir con las condiciones del primer nivel, será invertir al menos la mitad de estos fondos en las regiones en que esté conformado el partido –distintas a la Metropolitana– y al menos el 30 por ciento en actividades de formación política. El otro 45 por ciento del fondo corresponde al tercer nivel. Este se repartirá entre los partidos que, dentro de sus estructuras de gobierno nacional y regional, incorporen a mujeres, jóvenes y miembros pertenecientes a pueblos originarios.
Los fondos del primer nivel se repartirán de manera igual entre todos los partidos, asegurando así un mínimo de recursos a cada uno de ellos. Los recursos dispuestos en el segundo y el tercer nivel se asignarán de manera proporcional a una combinación del número de votos y parlamentarios elegidos por cada colectividad.
Una crítica habitual a la introducción de este financiamiento público es que hay usos más urgentes para esos recursos. Es altamente impopular entregar más dinero a instituciones desprestigiadas ante la ciudadanía. La respuesta a esta crítica es que una democracia que funciona bien requiere de partidos que funcionen bien, lo cual significa recursos que los liberen del riesgo de depender de intereses creados.
Un ejemplo concreto ilustra la idea general anterior. La Ley de Pesca que se aprobó el año 2012, entregó de manera indefinida rentas por varios centenares de millones de dólares anuales a un pequeño número de empresas y familias. Luego de aprobada tal norma en el Congreso, se supo de parlamentarios que apoyaron los intereses de las empresas pesqueras a cambio del financiamiento electoral que recibieron de parte de ellas. Se trató de más de US$ 100 millones anuales que dejó de percibir el fisco por no haber asignado US$ 10 millones anuales a los partidos.
A mediados de diciembre de 2014 el Gobierno ingresó al Congreso un proyecto de ley para reformar el financiamiento de la política. Es interesante comparar dicho proyecto con las propuestas anteriores.Hay coincidencia en aspectos centrales, como terminar con las donaciones reservadas y prohibir el financiamiento de campañas y partidos por parte de las empresas. El proyecto del Ejecutivo no considera la reforma del Servel. En cambio, incluye un artículo transitorio en que se compromete a enviar una propuesta de ley sobre este tema antes del 15 de abril de 2015. El texto plantea transparentar todas las donaciones, eliminando la posibilidad de aportes anónimos por montos pequeños.
Respecto del financiamiento de los partidos, el Gobierno es menos ambicioso que la propuesta esbozada en este artículo, tanto en las cifras asignadas como en las condiciones exigidas. El monto total que se anuncia para los partidos asciende a aproximadamente US$ 3 millones anuales, lo cual es insuficiente. No parece razonable que sea solo una cuarta parte de lo destinado a las campañas electorales.
CONCLUSIÓN
Para asegurar la igualdad de oportunidades en la cancha donde compiten las propuestas políticas, se debe limitar la influencia del dinero. Una cancha pareja, en la cual distintas visiones de sociedad se confrontan en base a sus méritos y su capacidad de persuasión, y no en base a diferencias en los ingresos de quienes las sustentan, debiera ser el ideal al que apunta una legislación de financiamiento electoral: un escenario con parlamentarios y partidos que no deben favores a sus financistas, y con ciudadanos que conocen quiénes son los principales financistas de sus representantes.
La debilidad actual del Servel no es casual. La experiencia internacional sugiere que las agencias fiscalizadoras de la actividad política suelen ser débiles por diseño, porque los que aprueban su institucionalidad son quienes son fiscalizados por ellas. El conflicto de interés es evidente, los incentivos para crear instituciones fuertes son escasos. Es por eso que las legislaciones que transparentan la política avanzan en base a escándalos y a la presión ciudadana que estos originan. Es por eso que el Caso Penta ofrece una oportunidad importante para mejorar la calidad de la política en Chile.
*Las secciones de Diagnóstico y Propuestas están basadas en Eduardo Engel, Alejandro Ferreiro y Emilia Ríos, “Más democracia para Chile: Propuesta para avanzar hacia una saludable relación entre dinero y política”, Informe de Políticas Públicas 05, Espacio Público, Diciembre 2014.
**Este cálculo supone que el dueño de la empresa está en el tramo más alto del Impuesto Global Complementario
