Se termina el 2014 y es hora de balances y proyecciones. ¿Cómo evaluaremos, con el paso del tiempo, las reformas que el gobierno abordó durante el año que termina? La reforma tributaria, la reforma educacional, el desafío energético, entre las más destacadas. ¿Y qué lecciones debiéramos extraer para las reformas que el gobierno se propone abordar el año que viene?Reforma laboral, descentralización, financiamiento de la política y reforma de la salud, entre otras.
Desafíos en energía
Mientras sigue la discusión sobre cuándo se producirá el cambio de tendencia en materia de crecimiento económico, es muy probable que el 11 de diciembre de 2014 sea recordado como el día en que se produjo el cambio de tendencia en materia energética.
Los problemas energéticos de Chile son serios: falta inversión y precios mucho más altos que aquellos de países con los cuales compiten nuestras exportaciones.
De hecho, los altos precios de energía son un factor importante para explicar el menor crecimiento de la productividad de la última década. El gobierno anterior debilitó la institucionalidad medioambiental para aprobar proyectos (el caso Barrancones) y fue incapaz de atraer nuevos actores.
El resultado fue una serie de licitaciones sin interesados, mientras los precios seguían subiendo en aquellas donde hubo algún oferente. El gobierno de Bachelet, en cambio, diseñó una nueva agenda de energía que incluyó varias iniciativas para atraer nuevos actores. Una es la interconexión entre los principales sistemas eléctricos, otra es un nuevo mecanismo de licitación que permite la participación de generadoras de energías renovables no convencionales (ERNC), solares y eólicas. Antes, los oferentes debían comprometerse para producir energía a toda hora; ahora, una fracción de los cupos licitados sólo exige generar la energía ofertada durante un período más largo (todo un día). Como no hay sol de noche ni viento a toda hora, este cambio permite que participen generadoras eólicas y solares. El 11 de diciembre se anunciaron los ganadores de las nuevas licitaciones: los precios cayeron casi un 20 por ciento respecto de licitaciones anteriores y las inversiones que harán las empresas ganadoras ascienden a casi dos mil millones de dólares. Finalmente, ingresaron nuevos actores al mercado eléctrico: el grupo GDF Suez, la francesa EDF y empresas especializadas en plantas termosolares y fotovoltaicas, como la española Abengoa.
A los incumbentes les fue mal en las licitaciones recientes, porque no esperaban que el gobierno lograra atraer nuevos actores. Tendrán que hacer ofertas más competitivas en las licitaciones que vienen, lo cual contribuirá a seguir reduciendo los precios de la energía.
Siguen existiendo desafíos mayores en materia energética. El más importante es la creación de una nueva institucionalidad que permita aprobar proyectos de energía con la debida participación (y compensación) de las comunidades afectadas. Sin embargo, una estrategia exitosa, que generó más competencia en las licitaciones eléctricas y que no contaba con el beneplácito de las empresas incum- bentes, le permite al gobierno abordar el desafío de la asociatividad de proyectos de energía con comunidades, con el debido tiempo para diseñar una buena legislación.
Reforma educacional
El tiempo para preparar debidamente los proyectos de ley no existió en el caso de la reforma educacional. El gobierno prefirió cumplir con la promesa electoral de enviar los proyectos comprometidos dentro de los primeros cien días por sobre asumir los enormes desafíos que planteaba el diseño de esta reforma.
Fue así como el gobierno no pudo enviar al Congreso el conjunto de proyectos de ley necesarios para abordar la reforma de manera integral, ydebió contentarse con ingresar sólo uno de los proyectos, aquel que pone fin a la selección, el copago y el lucro, dejando para más adelante los proyectos que mejoran la educación municipal y la carrera docente.
Lo anterior, unido a haber subestimado las motivaciones de los apoderados para enviar a sus hijos a escuelas privadas subvencionadas, ha derivado en un escenario más complejo del necesario para una reforma cuyos objetivos son compartidos ampliamente.
No basta con tener una visión de la tierra prometida para que una gran reforma educacional sea exitosa. Es necesario construir un camino que lleve desde la situación actual al nuevo sistema educacional sin perder el apoyo ciudadano mayoritario en el camino.
Este es el principal desafío que enfrentará el gobierno en materia educacional durante el año que viene (y los siguientes también). Se trata de un desafío político, técnico y de implementación, donde un buen diseño técnico es clave para darle viabilidad política.
Reforma tributaria
Los objetivos de la reforma tributaria eran dos, los dos justificados. Primero, subir la recaudación tributaria de 19 a 22 puntos del producto, de modo de quedar al nivel promedio de países de ingreso similar al de Chile. Segundo, introducir progresividad al sistema, terminando con la posibilidad que tienen en la actualidad los sectores de altos ingresos de diferir la mayor parte de sus impuestos de manera indefinida. El trámite legislativo resultó ser mucho más complejo de lo esperado.
Si los líderes empresariales y de derecha hubiesen reconocido la validez de los objetivos anteriores antes de que asumiera el gobierno (y no en julio, como finalmente lo hicieron) se podría haber tenido una conversación virtuosa sobre cómo mejor lograr los objetivos planteados.
Los empresarios, reconociendo que debían incrementar sus pagos en impuestos, el gobierno reconociendo que los empresarios sabían mejor cómo lograr dicho incremento afectando lo menos posible la inversión, ambos conviniendo los medios para lograr el fin acordado.
No hubo el diálogo anterior, las responsabilidades son compartidas, cada actor es más consciente de la responsabilidad que le cabe al otro. Y cuando finalmente el gobierno se abrió a negociar los medios para lograr los fines propuestos, lo hizo en una posición más débil de lo necesario, debido a problemas de diseño en la propuesta original.
El sistema de renta atribuida del proyecto original no podía ser implementado para empresas con estructuras de propiedad compleja, ya que los contribuyentes no podían verificar de manera independiente los tributos que el Servicio de Impuestos Internos les informaría debían cancelar. Esto llevó a introducir un segundo régimen tributario para las empresas, el semi-integrado, el cual no tiene este problema. Con la nueva legislación tributaria las empresas pueden optar entre los dos regímenes.
La coexistencia de dos regímenes de impuestos para las empresas lleva a un sistema más complejo que el actual, lo cual dificulta la administración tributaria. Se pudo lograr los mismos objetivos recaudatorios y redistributivos con sistemas más simples.
Otro problema es que el Congreso terminó cediendo más de lo necesario al lobby de las pequeñas y medianas empresas: el tamaño máximo para acceder a exenciones tributarias subió de 25 mil a 100 mil UF en ventas anuales, con lo cual más del 96 por ciento de las empresas se benefician de estas granjerías.
Las reformas que vienen
El riesgo de repetir errores de diseño con las reformas que vienen está presente. Por ejemplo, la reforma laboral es un tema pendiente desde hace más de una década, hay mucho que mejorar en esa legislación, incluyendo emparejar la cancha para los trabajadores cuando negocian con la empresa y una ampliación de los espacios de negociación entre empleadores y sindicatos.
Sin embargo, calificar las aprensiones de los empresarios como muestras de histeria dificulta tener una discusión razonada sobre la propuesta, retrasando inversiones en la etapa del ciclo económico donde son más necesarias. Las aprensiones se deben responder con argumentos sólidos y datos confiables, no con descalificaciones. También es clave que el diseño político del gobierno contemple una estrategia para evitar que fructifiquen las presiones de las pymes por tener un trato preferencial bajo la nueva legislación; en caso contrario, la reforma tendrá efectos negativos considerables para el crecimiento de mediano y largo plazo.
Conclusión
El gobierno de Bachelet no será juzgado por el número de reformas que intentó poner en marcha, sino que por aquellas que fueron exitosas y perduraron en el tiempo. Las reformas exitosas que perduran en el tiempo requieren más que voluntad política, requieren un diseño técnico prolijo que se retroalimenta con el diseño político de manera virtuosa. Si se pudo hacer en el área de energía, no hay motivo para creer que no se pueda hacer en otras áreas también.
